问题讨论： 领土争端中妥协就等于外交失败吗？

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思想报道  腾讯   宋伟    2016-05-08 07:21

　　[摘要]泰国认为，泰国政府接受的是第一次世界大战后国际联盟下属的国际常设法院的强制管辖权，而国际常设法院已经在1946年解散。因此，泰国不能接受国际法院对柏威夏寺争端的强制管辖。


　　作者：宋伟（中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师）


　　柏威夏寺争端之所以持续很长时间，并不时引发两国的军事冲突，最重要的原因并非在于所谓的“地势险要”或者“经济收益”，而是在于两国国内强烈的“领土民族主义”，即领土是神圣的、祖先传承的，因此也就是不可以被失去的。


　　在有关国际法的问题上，国家一定要十分慎重，该提出质疑的时候必须要提出质疑，提出质疑不一定能改变现实，但却具有重要的法律意义；同时，一般来说国家也不能声明全盘接受国际法院的强制管辖权，最好是具体案件发表具体声明接受或者不接受，否则容易陷入被动。


　　柬埔寨政府在处理柏威夏寺争端中的态度可以说不仅是理性的，而且是聪明的。聪明之处表现在有节制的主权诉求和善意的态度宣示，善于利用国际途径来解决争端，并且对国际法院辩论做了更加充分的准备。


　　


　　以下是正文内容：


　　考察了柏威夏寺争端的来龙去脉，我们可以从中得到哪些经验教训呢？柏威夏寺争端的起因、持续和结果方面至少带给我们三点启示：


　　一、“领土民族主义”是柏威夏寺争端的主因


　　首先，柏威夏寺争端之所以持续很长时间，并不时引发两国的军事冲突，最重要的原因并非在于所谓的“地势险要”或者“经济收益”，而是在于两国国内强烈的“领土民族主义”，即领土是神圣的、祖先传承的，因此也就是不可以被失去的。


　　的确，柏威夏寺具有十分突出的地理位置，即三面临空、俯视柬埔寨这一方。但从军事意义的角度来说，不管是对于泰国还是柬埔寨来说，意义都很有限。泰国有6450万人口，51万平方公里国土，国内生产总值（GDP）超过3700亿美元，人均GDP超过5000美元；而柬埔寨仅有1440万人口，18万平方公里领土，GDP才150亿美元，人均GDP只有1000美元。在军事力量方面，泰国军队超过30万人，而柬埔寨军队才10万人。因此，两国的经济、人口和军事体量都不在一个层次上。泰国无需借助柏威夏寺来获得军事优势，而柬埔寨也不可能借助柏威夏寺来获得抗衡泰国的军事能力。尤其考虑到现在两国都是东南亚国家联盟（ASEAN）的成员，两国预谋针对对方的大规模进攻几乎是不可想象的事情。


　　


　　

印在柬埔寨2000瑞尔纸币上的柏威夏寺

　　类似地，“经济收益”也不是两国围绕柏威夏寺及周边领土发生冲突的主要原因。如果经济收益是主要原因，那么在泰国政府明确接受柏威夏寺归还柬埔寨之后，双方就应该如政府领导人所设想的那样，展开在旅游方面的深度合作。但我们看到，恰恰是国内强烈的民族主义压力迫使两国领导人（尤其是在泰国）中断了合作。不时发生的军事冲突损害了柏威夏寺的建筑，恶化了当地的安全环境，对两国来说都是经济上得不偿失的做法。事实上，有数据表明，在2011年两国围绕柏威夏寺发生军事冲突之后，泰国到柬埔寨旅游的人下降了三成。而对于泰国来说，它本应该是柏威夏寺旅游的最大受益者，因为主要的道路、基础设施都控制在泰国手里，柬埔寨只是门票收入。持续的冲突显然损害到了泰国的经济利益。


　　


　　

2011年双方交火后，柏威夏寺附近村庄被轰出大坑（来自：苹果日报）

　　在回顾了泰国和柬埔寨围绕柏威夏寺所发生的冲突之后，我们可以得出结论，尽管这一争端的直接起因与自古以来两国错综复杂的历史关系有关，也打上了殖民时代的印记，但在两国均独立建国，以及接受国际法院裁决之后，这一冲突依然长期持续，最重要的原因还在于两国国内在近代以来兴起的民族主义情绪。这种情绪迫使或者助长了两国政府在领土问题上的强硬立场，使得通过妥协和让步解决问题没有太多的空间。在泰国，由于政府接受国际法院的裁决，以及同意柬埔寨单独将柏威夏寺申报世界文化遗产，引发了广泛的国内抗议。不管是“黄衫军”还是“红衫军”，在柏威夏寺争端的问题上走到了一起。在柬埔寨，狂热的民族主义情绪也引发了不少过激的事件，例如曾经为了一个谣传的泰国影星“将吴哥窟归还泰国”的报道而围攻泰国驻柬埔寨大使馆。事后证明，这一报道并不属实。两国国内强烈的民族主义情绪与领土联系在一起，形成了所谓的“领土民族主义”，即任何领土都是不能失去的。对于泰国而言，极端民族主义者认为，柬埔寨这样的附属国的失去也是泰国领土的丧失；而对于柬埔寨而言，极端民族主义者甚至怀念红色高棉时期的日子，认为那时泰国起码不敢冒犯柬埔寨的边境。


　　

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更麻烦之处在于，柏威夏寺所具有的宗教圣地含义，使得领土民族主义又具备了宗教基础。对于柬埔寨和泰国人来说，捍卫柏威夏寺及其周边领土，不仅仅是捍卫祖先传承下来的领土，还是捍卫自己的宗教信仰。事实上，在泰柬双方的多次冲突中，都可以看到宗教因素的影子。2008年柏威夏寺申遗成功后，柬埔寨和泰国的数千僧侣先后赶到柏威夏寺进行祈祷，祈愿本国在这一领土保卫战中获胜。领土民族主义与宗教民族主义纠结在一起，使得泰柬两国在柏威夏寺上更难有回旋让步的空间。而军事冲突又时不时损毁柏威夏寺的建筑物，包括2009年4月柏威夏寺守护神七头蛇神那迦雕像的头部被炮弹击中损坏。这些事件进一步增长了两国社会对于对方的愤怒情绪。

　　

　　

柏威夏寺守护神七头蛇神那迦雕像

　　不过，幸运之处在于，佛教本身是一种提倡和平、博爱、包容的宗教。佛教教义对两国人民在基本价值上的潜移默化的影响，也意味着双方不会因此而爆发一场“宗教战争”。长期以来，两国僧侣和人民大多数时间里还是共同举行宗教仪式，在柏威夏寺和平共处。所以，虽然宗教因素加强了两国的领土民族主义，但是宗教因素对于柏威夏寺争端来说并没有太大的激化作用。

　　二、“禁止反言”：泰国对1907年法国绘制的地图无异议表明默认

　　其次，在柏威夏寺争端中，柬埔寨的诉求明显得到了国际法院更多的支持，即将柏威夏寺所处的高地判给了柬埔寨。在国际法院审定的过程中，最重要的依据并不是简单的现状控制，还综合考虑了有效控制的原则，即连续不断的控制，其他国家没有提出异议；以及“禁止反言”的原则。并在此基础上，最终裁定1907年的地图作为划定柏威夏寺归属的基本依据。

　　所谓禁止反言，是指一个国家基于善意和公正的要求，对于任何具体事实情况或者法律情况应采取前后一致的立场，以免其他国家由于其前后不一致的立场遭受损失。在法庭辩论中，泰国一方提出，由于当时法国是殖民强国，泰国方面没有对地图提出异议，为了取消法国的治外法权因此急于达成条约。之后，虽然发现了地图的问题，但是迫于法国的压力，也不敢提出异议。国际法院则认为，不管是何种原因泰国方面没有提出异议，当时的泰国政府接受了这一地图，并长期没有提出质疑，还对制作地图的法国官员表示感谢，这些就表明了对地图的默认。同时，泰国在二战前制作的世界地图也把柏威夏寺划在柬埔寨一方，虽然此时泰国政府已经知道1907年的这个地图有问题，不符合国际公约中的分水岭原则。依据“禁止反言”的原则，虽然地图方面存在错误，泰国本有机会纠正这个错误，却一直没有提出质疑，因此就意味着对事实的默认。国际法院认为，尽管依据边界条约，柏威夏寺应该划在泰国一方，但是泰国接受了1907年地图，条约得以实行；在那段时期，双方已经对条约做出了这样的解释，使得地图上的标示具有优先于条约规定的效力。

　　

　　

柏威夏寺领土争议图（图源网络）

　　在柏威夏寺争端中，“禁止反言”的问题还出现在有关国际法院是否对于此案有强制管辖权的争论中。泰国认为，泰国政府接受的是第一次世界大战后国际联盟下属的国际常设法院的强制管辖权，而国际常设法院已经在1946年解散。因此，泰国不能接受国际法院对柏威夏寺争端的强制管辖。但是，国际法院认为，泰国政府在1929声明接受国际常设法院的强制管辖，并在1940年和1950年两次声明将其“展期”十年。而在1950年展期的时候，泰国所做的声明无疑是针对新成立的国际法院，而不是国际联盟的国际常设法院。而且，泰国的声明提交了联合国秘书长、国际法院成员国和书记长官。这就意味着，泰国继续接受国际法院的强制管辖权。由此我们看出，在有关国际法的问题上，国家一定要十分慎重，该提出质疑的时候必须要提出质疑，提出质疑不一定能改变现实，但却具有重要的法律意义；同时，一般来说国家也不能声明全盘接受国际法院的强制管辖权，最好是具体案件发表具体声明接受或者不接受，否则容易陷入被动。

　　泰国方面认为，泰国在不同时期都曾经控制过柏威夏寺，并且在争端递交国际法院时也实际控制着这一地区。的确，国际法院在涉及领土争端时十分重视有效控制这一因素——这其实很好理解，基于现状的解决方案可以以最小的成本被接受和实施。但是，有效控制还要考虑到时效原则，即是否连续有效地控制，而且没有人提出异议。在柏威夏寺的争端中，尽管泰国在军事上控制着这一地区，但是遭到了法国方面和柬埔寨方面的反对，因此并也不是对“无主地”或者难以确认所有者的领土的有效控制。同时，这一控制也不是持续不断的，甚至不是泰国中央政府的行为，而是泰国地方当局的行为。因此，泰国对于柏威夏寺的控制并不符合有效控制的原则。

　　三、泰柬两国温和理性的态度并非外交失败

　　最后，从柏威夏寺争端中，可以看出泰国和柬埔寨两国政府基本上采取了相对温和、理性的态度，从而没有因为领土问题决定性地激化矛盾。对泰国来说，虽然同意柬埔寨单方面把柏威夏寺申报世界遗产看起来是一个损失，但是考虑到1962年泰国政府已经接受了国际法院的裁决，因此这并不构成领土上的损失。而从经济收益的角度来说，既然柏威夏寺的周边区域大部分控制在泰国手中，柏威夏寺成为世界文化遗产对泰国来说能带来可观的经济收入。大量的国际社会资金投入有助于改善这一区域的基础设施，旅游业的蓬勃发展对于泰国的商业、餐饮、住宿等旅游经济行业起到巨大的推动作用。尽管泰国国内对于政府接受国际法院的裁决有着强烈不满情绪，但是这为泰国政府赢得了良好的国际形象。尽管泰国政府指责美国在柏威夏寺争端中偏袒柬埔寨，但是后来泰国和美国却成为了冷战时期的盟友，这种盟友关系延续至今。这说明，泰国政府的理性态度并不是一种失败。从国际法院的角度来说，同样照顾了柏威夏寺地区的现状以及泰国的情绪，并没有对这一区域的泰柬划界作出明确的区分，拒绝了柬埔寨一方将所有4.6平方公里都划给柬埔寨的请求，而是要求两国政府谈判解决。考虑到这一地区的现状，以及泰强柬弱的基本情况，政治解决的最后结果肯定是更有利于泰国的。

　　

　　

2011年9月15日，当时的泰国总理英拉（左）访问柬埔寨与柬首相洪森（右）进行会谈（来自：中新网）

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柬埔寨政府在处理柏威夏寺争端中的态度可以说不仅是理性的，而且是聪明的。聪明之处一方面表现在有节制的主权诉求和善意的态度宣示。在国际法院将柏威夏寺划给柬埔寨之后，西哈努克亲王在寺庙宣布，这一圣地向泰国人免签证、免费开放。这就意味着虽然柏威夏寺归属了柬埔寨，但并没有给泰国人礼佛带来很大的不便，主权虽然转移，但实际上并没有太大的变化。这就让泰国民众比较容易接受柏威夏寺主权的转移。西哈努克亲王的这一决定，维持了两国之间较长时间的和平友好关系，并在柬埔寨内战后得以继续。即便是在柏威夏寺申报世界文化遗产成功、两国发生军事冲突之后，柬埔寨方面也反复表示，不会因为柏威夏寺争端而影响两国关系。

　　聪明之处的另一方面表现在柬埔寨善于利用国际途径来解决争端，并且对国际法院辩论做了更加充分的准备。泰国和柬埔寨都请到了重量级的国际顾问，但显然柬埔寨所邀请的美国前国务卿艾奇逊具有更大的能力和国际影响力。虽然泰国相比柬埔寨强很多，但是柬埔寨认识到，相比其他强国，泰国也只是一个小国。因此，柬埔寨善于将问题提交国际法院、联合国安理会和东南亚国家联盟，在多边途径下化解自己作为弱国的劣势，并取得了很大的成功。柬埔寨利用中国的援助，修建了通往柏威夏寺的盘山公路，进一步加强了自己的地位，这也是申报世界文化遗产成功的一个重要条件。

　　

　　

中国援助柬埔寨修建了通往柏威夏寺的盘山公路，是其申报世遗成功的重要条件。

　　归根结底，在柏威夏寺的领土争端中，政治因素而不是国际法院起到了根本的作用。对于泰国来说，柏威夏寺问题虽然是一个敏感的领土问题，但是泰国没有必要为了这一寺庙的归属严重破坏自己的国际形象、与柬埔寨展开生死争夺。因为尽管泰强柬弱，但是这一区域对于两国来说意义的分量还是不同。对于柬埔寨来说，加上柏威夏寺，它才两处世界文化遗产，而泰国有五处；同时，柏威夏寺是柬埔寨辉煌历史的象征，是不容失去的历史记忆。在这种情况下，尽管泰国与柬埔寨相比很强大，但柬埔寨可能为此动员全部的力量来与泰国对抗。对泰国来说，显然没有必要为柏威夏寺付出如此重大的代价。从柏威夏寺的争端中可以看出，在非对称的领土争端中，弱势的一方并不一定是吃亏的一方。最终的结果，还取决于这一领土对强国的意义、双方维护领土的决心以及是否熟悉国际法、能够灵活运用国际资源等方方面面。同时，柏威夏寺争端的持续和基本上得以控制，也表明警惕极端的领土民族主义，以及这种领土民族主义与宗教因素的密切结合。（作者：宋伟；编辑：李大白、张宁；文中小标题及图片系编者所加；图片来自网络。）

　　作者简介

　　

　　

　　宋伟，男，1979年生，中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师。1997年进入北京大学国际关系学院读本科，本科、硕士、博士都在北京大学完成，博士期间赴日本早稻田大学留学，2007年获得北京大学和早稻田大学双博士学位。2007年起留校任教，先后担任北京大学国际关系学院讲师、副教授。2015年8月经人才引进到中国人民大学国际关系学院工作，担任教授、博士生导师。从本科时期起就在国内顶级期刊上发表学术论文，到目前为止，已经发表专著两部，学术论文五十余篇。