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世界各国如何培育政治精英

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发表于 2016-3-13 03:38:09 | 显示全部楼层 |阅读模式
孙晶:世界各国如何培育政治精英,中国能学什么?摘要中国的精英体制,不能是像美国的明确分工制或法国的平等交流制。如何在强调意识形态精英的绝对权威同时打造一个开放的职业化政府,这恐怕只能依靠中国的为政者自行摸索了。

  谈起国际化下中国精英的培养之路,首先需要明确的是,“精英”这一概念并非舶来品,而是深深植根于中国的文明土壤里。美国《普林斯顿美国史百科全书》,更将“精英政治”(meritocracy) 的渊源,归于中国汉代开始实行的察举制,即科举制度的前身。从理念到实践, 中国对人才的重视和培养曾走在世界前列。
  然而,同样不可否认的是今天中国在人才队伍素质上的落伍。近当代的中国,在人才的认识和发掘使用上走了一段失而复得的弯路。曾几何时,“精英”甚至沦为禁忌和负面词汇。在自我否定、迷惘与徘徊中,中国对人才的培养落在了世界潮流的后面 。曾引以为豪的人才资产,退化成了拖累发展的人才赤字。人才悖论的一面是治理队伍素质的相对低下。而另一面则是人才的决定性作用:没有哪个时代,像今天一样对精英有如此迫切的需求。全球化带来的方方面面的竞争,最根本的是各国人才的竞争。治国者、管理者的素质,攸关民族未来、社稷生死。
  因此,本文将以国际化为切入点,试从比较政治学的角度,探讨以西欧、北美、日本为主的国外治理精英培养机制。放眼世界既需要虚怀若谷的谦卑,亦要警惕囫囵吞枣式的盲从,因而本文在介绍精英培养机制时,力图兼括成绩和问题两方面,以助读者与相关决策者考量哪些国际思路与实践可为中国借鉴,哪些需要规避,从而对人才养成这一全球课题,给出符合中国国情的答案。
     三权分立与两类精英
  谈起西方政治体系架构,不可避免地要谈到美国立法、司法、行政三权分立的制度。从人才养成的视角看,这三个领域的领导型人物,都可以归于治理精英这个范畴。以功能类型分,其治理精英可被分为两大类:基于竞争产生的政策制定精英,和基于任命考核产生的政策执行精英。如果将这两类精英与三权分立的制度投影在一起,则可以看出政策制定精英因其与选举制度相挂钩,集中于立法界。因而这些领导者们被赋予制定国家根本体系、制度、战略和法治内涵的功能,亦可被称为“意识形态精英”。政策执行精英则集中于行政和司法界,主要使命是对既存政策的阐述、执行和评估。
  精英因其产生方式和使命而划分出的这两大类别,只是一个粗略的归类。在国家治理过程中这两类精英有很多的交叉和重合点。在英国、日本等议会制民主国家,行政首脑必须来自于国会,内阁成员亦绝大多数同时担任议员职务,履行立法职责。在这种体制下,立法界垄断性地占据了决定国家走向的权力,其成员是当仁不让的战略精英。而在美国这样的总统制国家,因行政首脑通过独立于立法界的选举产生,总统对内阁成员有更大的任命权,所以总统及其内阁成员成为独立于立法系统之外的战略精英,并会对后者形成相当程度的制约作用。议会制与总统制共同点,是担当阐述、解释和执行法律的司法精英与其他精英的相对独立。总之,当代西方治理精英培养制度的形成,是意识形态精英和政策执行精英相互磨合、制约,和相互合作的过程。
  意识形态精英与政策执行精英的历史发展轨迹
  近代西方政制发展历史上,首先崛起的是以政党和选举为平台的意识形态精英。事实上,直到19世纪末20世纪初,西方政治的方方面面都被意识形态精英所垄断。独立于政党外的政策执行精英几乎不存在。如此一边倒的精英架构在国家治理中产生了诸多问题,在此不妨引用一下西方主流学界的观点——《权力与选择:政治科学导论》(Power & Justice: an Introduction to Political Science,是一本美国诸多大学采用的政治学教科书,到2014年已再版14次)。撰写者明尼苏达大学教授W·菲利普斯·施普利(W.Phillips Shively)指出,在百多年前的美国和西欧,所有公共管理系统的职位,都被当权者视为可以交易的财产。而人们在争夺这些职位时,不像应考的学生,更像红了眼的暴徒。在美国,这导致臭名昭著的“猎官制度”(The Spoils System),即选举胜利的政党将公共管理职位作为奖品,分配给该党支持者、甚至亲戚朋友。《权力与选择》列举了当时的一个例子:新总统产生后,全国各地的邮局局长都要换人,而新的局长们都是和新总统的政党有着各种各样联系的人物。为了得到官位,竞争者们需要证实的是关系,而不是才能,有些邮局局长,甚至是大字不识的文盲。在欧洲,官位亦被当作一种投资,在富有家族中转买转卖。
  反观历史,也许我们会感慨:原来那时候的西方世界,在人才培养上并不比当时的中国高明到哪里——裙带关系、低效、腐败曾是全球性的政治通病。那么中西方的差距是怎么拉开的呢?



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 楼主| 发表于 2016-3-13 03:39:14 | 显示全部楼层

回答这个问题,必须提起马克斯·韦伯这位德国哲学家。痛感于政党精英对政治从上到下、事无巨细的垄断和由此产生的种种弊端,韦伯从法理角度,系统全面地阐述了“官僚”这个在当时崭新的政治概念,因此韦伯也被公认为当代政治学的创始人之一:

  什么是基于法理的官僚系统?其核心就是以制度的权威取代个人的权威。韦伯具体列举了一个职业化官僚体系的五个特点:

  1.公共管理人员的任命和提升由个人职业能力决定。

  2.任职管理岗位人员需要接受专门训练和积累经验。

  3.行政程序必须标准化,减少官员个人偏见和感情对决策的影响。

  4.必须确保由上而下的政令遵从。

  5.通过任期制,保护行政官员日常工作不受外界政治压力影响。

  韦伯关于官僚系统的这五点原则,在当今看来,或许都是理所当然的阐述,但在百多年前的世界,却是革命性的主张。正如美国政治学者凯·劳森(Kay Lawson)所指出的,历史上治理精英的产生不外乎四种方式:归属、任命、选举和强力。如果说民主社会将选举制度作为产生意识形态精英的最重要方式,那么韦伯的理论则确立了任命成为政策执行精英的产生渠道。而继承归属在当代西方政治中仅存在于并无实权的王室,强力的法则则已被掘弃。

  韦伯“官僚体系”的主张并不是无本之木、无水之源,而是基于一些成功经验的观察总结。从18世纪末起,西欧已经开始对治理进行零敲碎打型的改革:法国和普鲁士的军队首开先河,对其采购系统的人员进行职业化,并取得了立竿见影的效果,采购系统提高了效率、减少了腐败。在韦伯提出官僚系统理论前后,美国也将行政官僚从政党政治中剥离出来,以考试的方式建立职业化的官僚队伍。自此两类治理精英,终于开始有了分工和各自的明确使命。

  以官僚为主体的政策执行精英的确立,对于以立法为主体的意识形态精英的发展亦有正面帮助。后者减了负,可以把更多的精力放在立法和制定国家战略的课题上。一百多年以后,今日的西方国家,这两类精英从职业入门开始,就已经截然不同。 如果希望成为政策执行精英,道路相对简单明了:取得高等教育学位,获得相应专业知识、通过入门考试、接受培训,并从此开始漫长的职业官僚生涯。政党更替绝大多数情况下不会影响个人的职位安全。而官员的个人使命,就是为政党集团和社会提供政策咨询,并忠实履行执政党集团和行政领导人的政策。因其对于政党政治的超脱,也因此获得了“职业官僚”(career bureaucrat)或“技术官僚”(technocrat) 的称谓。


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 楼主| 发表于 2016-3-13 03:41:08 | 显示全部楼层

对于有志成为意识形态精英的人,选择则截然不同,道路也更漫长曲折。显然,进入立法界是加入该精英队伍的最主要途径。但一个刚刚大学毕业的年轻人很难会被选民相信,将其送入立法这个战略精英俱乐部。在国家行政部门工作的二十多岁的年轻官员并不鲜见,但二十多岁的国家议员就极为罕见了。以美国为例,2012年众议员的中线年龄为49.7岁,参议员的中线年龄为51.7岁。考虑到众议员平均任期为9.8年,参议员为11.4年,这意味着所有精英在进入立法界之前,都已经在各行各业摸爬滚打了多年。从职业背景上看,无论众议员还是参议员,排在头五位的职业惊人相似:法律、商业金融、农业、教育、国会助理。其中法律和商业金融是当仁不让的头两把交椅。以权力更大的参议院为例:2012年美国100位参议员中,近60%来自于法律或商业金融界,如果再加上第三位的教育界,这三个领域的人才,占据了美国参议院的近七成。他们是美国意识形态精英的主力,超脱于日常繁琐的政策执行,通过立法、听证等形式,把精力集中于制订国家的根本制度和战略走向上。

  成为意识形态精英的另一个途径,就是通过任命的方式,将社会精英召入行政系统高层。能够以这种直通车的方式一站进入决策高层的例子并不少见:基辛格、奥尔布赖特、赖斯——这些美国外交的掌门人,在成为国务卿之前都曾任教于高等学府。美国的议员和部长们,还经常通过座谈、午餐会等形式,和学界、业界领袖保持频繁沟通,汲取新鲜思想。

  行文至此,尚未触及西方三权分立中的第三极——司法。 在三权分立高度发达的美国,最高法院往往只在两种情况下会成为记者关注的焦点:一是颇有争议的官司打到那里,官们的决定将影响全国范围内对某政策的理解和执行。最近的两个例子就是最高法院对奥巴马政府医改和同性恋婚姻两项政策法理性的认可。第二种情况是当某一位法官退休或任内死亡,总统提名新法官人选。因最高法院法官任期为终身制,一位法官会历经几任总统,所以该人选对宪法和诸多法律条款的理解,可能对未来几十年的司法决定产生影响。正因如此,总统希望新法官会成为自己政治遗产的一部分,而立法界,尤其是反对党的议员则会用放大镜来检查新人选的履历,确保其不会成为现任总统的传声筒。有了这个潜在的矛盾,听证会上往往会是一番唇枪舌剑,激辩有时甚至会让听众受不了。如2009年,在参议会对塞缪尔·阿利托(Samuel Alito)候选最高法官的听证会上,因为不堪忍受一些参议员对自己丈夫的质问,阿利托夫人当场哭了起来。

  不过,这样的故事毕竟鲜见。事实上,在西方政治生活中,掌控司法权的法官们,处在一个相对安静的角落,吸引的媒体注意力也最少。从使命讲,法官们的职责在于阐述和解释法律。虽然没有明文规定,他们的教育和职业背景却是最明确的:从顶尖的法学院毕业,从事律师、检察官或法学教授工作多年。从工作使命上看,司法界可以被看作政策执行精英,但他们高度专业化的教育与工作背景,明确的辖权,长久的任期,精简的人员,以及日常工作与立法和行政分支的脱离,使得他们在西方政治体系中成了偏安一隅的专业精英,因此本文中不再多做分析。


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 楼主| 发表于 2016-3-13 03:42:57 | 显示全部楼层
中国的精英体制,不能是像美国的明确分工制或法国的平等交流制。如何在强调意识形态精英的绝对权威同时打造一个开放的职业化政府,这恐怕只能依靠中国的为政者自行摸索了。
  分工型和交叉型:两类精英的相处之道
  西方政治体系中,意识形态精英与政策执行精英大多数属于分工型,各有自己的领域。在议会制民主国家中,因为行政首脑也来自于立法机构,这两类精英在治理的最高点契合,政策执行精英接受意识形态精英的领导。在总统制民主国家,总统产生于独立的选举,自己也因此成为意识形态精英的领军人物,其施政权比议会制民主国家的首相要大。但总统依然时常受到立法机构的掣肘。以现今的奥巴马政府为例:掌控参众两院多数的共和党,因为对奥巴马诸多政策的反对和遏制,获得了“只会说‘不’的政党”的称谓(the Party of No)。有些共和党议员觉得光对奥巴马政府说“no”不解气,还要加上个语气词“hell no!”——大概只能翻译成“见他的鬼去吧!”如此争斗,在美国意识形态精英间呈现愈演愈烈的趋势。从历史上看,白宫和国会同时由同一政党控制的情况很少。意识形态精英间的互相钳制,其实是美国政治的常态。
  在西方国家中,有一个另类,其两类精英频繁互动交流,政策执行精英不仅仅履行忠实的施政者角色,也时常占据战略高度。其在政策制定和施行中的影响,得到社会的广泛认可。意识形态和政策执行精英不是分工型而是交叉型,这个另类就是法国。
  法国人一向对自己的官僚精英系统颇为自豪。这个系统有什么独特之处呢?第一个特点恐怕是人数众多:据英国《经济学人》杂志统计,2011年服务于法国公共系统的人数为600万,占总劳动力的四分之一。而德国与英国,该比率只有13%。换一个说法,就是绝大多数的法国家庭,都和该国公共系有着千丝万缕的联系:或是家里直接有人受雇于国家,或是有亲戚朋友在该系统工作。
  在如此庞大的队伍中,担任中高层领导职位的约有4000~6000人。法国人对这数千精英极为信任与骄傲。这种感情源于三点:其一是法兰西民族对文化和传统体制特有的保护意识。法国现今的官僚体制和治理思想,源于17世纪路易十四和其以重商主义闻名的财政部长让-巴普蒂斯特·柯尔贝尔(Jean-Baptiste Colbert)。重商主义的必然结果就是贸易保护主义。柯尔贝尔国有化的烟草等当时具有战略意义的部门,还颁布政策吸引外来人才移民法国,同时禁止法国人才的输出。而这诸多举措,都有赖于一个具有“统治、干预” 思想(Dirigisme)的官僚精英队伍。直至今日,Dirigisme依然在法国的政治经济管理中发挥着深远的影响。西方政治学在谈到体制(institution)时,一个著名的观点就是体制的创立固然艰难,但一旦成功,就会获得自己的生命力,很难消亡。这个认识,显然适用于已具有几个世纪的历史、建立在国家统治、干预主义基石上的法国官僚精英机制。
  第二点,法国的官僚精英们也确实交出过不少亮丽的成绩单。19世纪官僚资本对铁路、银行、采矿等系统的支持,为法国经济的基础设施建设打下了坚实的底子。二战后,法国经济经历了所谓“辉煌三十年”(Les Trente Glorieuses),对国家经济进行积极干预的官僚精英得到公众的广泛赞誉。
  第三点,就是法国举世闻名的精英教育和交流机制。其数千人的官僚核心可分为两大类:技术官僚,其毕业生大多来自著名的巴黎综合理工学院(Ecole Polytechnique)和巴黎高等师范学校(Ecole Normale Superieure);行政官僚,其毕业生大多数来自于位于斯特拉斯堡的国家行政学院(Ecole nationale d’administration)。该校简称ENA,由当代法国国父查尔斯·戴高乐于1945年创建,每年的毕业生只有百余人,却在全世界享有盛名。ENA在其不长的历史里,已经培养出三位法国总统和六位总理,部长、业界领袖、国际组织负责人和其他法语区国家的领导人。一所学校能拥有如此璀璨的成绩,恐怕ENA之外难寻了。
  从培养结果上看,法国两类官僚精英的共同点,是卓越的表达能力和数学逻辑能力。国家行政学院的毕业生尤其受人尊崇。他们不仅为政府部门工作,也会时常离开政府部门的围城,到外面的世界去闯荡,出路多种多样:有的被租借给领导人做助手、有的去私营企业、地方政府、或高等学府,还有的参选议员。根据《权力与选择》一书的统计,20世纪70年代,近四分之一的议员是留职的政府工作人员。还有一些精英,成为法语中所说的“长官”(prefect),被国家派驻到地方或部门,建议、监督、协调具体政策的实施。无论是英吉利海峡的开凿、还是税制改革,以及法国在欧洲共同市场的作用等议题后面,都有这些代表国家利益的行政长官的积极推动。
  总之,法国的精英体制,在西方之所以成为“另类”,就在于其政策执行精英和意识形态精英的分界模糊。前者不甘只做执行者,而是在能力和机制上都有可能成为后者的一员。

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 楼主| 发表于 2016-3-13 03:44:29 | 显示全部楼层

 中国学什么

  了解西方国家治理精英的培养机制,目的是思考如何为我所用。一方面,我们应该承认西方在政治管理经验上丰富的积累,里面有很多值得中国借鉴的智慧。同时,我们也应该认识到西方积累的不仅有经验,亦有教训。哲学中源于黑格尔的概念“扬弃”(aufheben)用在这里很合适:对既有机制必须平衡地判断,拒绝非此即彼的两分法,而是既抛弃又保留、既继承又发展。

  中国与西方政体迥然。这会使得一些人对学习西方政治经验产生过分的敏感,甚至不加思考的排斥。但正如本文开头所言,精英治理不等同于政体,更不是某类政体的专属产品。有效的战略制定和高效的政治管理需要人才——这是一个放之四海而皆准的认识。从中国历史角度看, 人才培养从思想到实践都曾走在世界的前列。而今天的中国,置身于全球化的竞争中,打造“职业化”政府的呼声更是风生水起。这恰恰说明精英培养是各国都需要面对的考题。

  学习借鉴需要找到共通点。西方国家中精英的两大类型,即意识形态和政策执行精英,在中国同样存在。而在对这两类精英的培养上,中国已经积累了一定的经验,并不是白纸一张。从意识形态上讲,拥有8700多万党员的中国共产党,是世界第一大政党组织。但相对于中国人口,党员比率为6%,当然属于精英团体。九十多年的革命和执政历史,使中国共产党已经具有了相当完善和立体的人才培育体系:从纵面上,有少先队、共青团、共产党三级架构,担任意识形态社会化和人才遴选的功能;从平面上,党的组织涵盖各个行政部门,并对军队、司法等国家机器具有绝对控制。党内从组织到纪律再到对外,各种事务都有相应部门负责管理。所以,谈起意识形态精英,中国的执政党不仅不是一穷二白,而且颇有百年老店的底蕴了。

  与意识形态精英相比,中国行政系统精英培养起步晚了不少。受法国ENA启发,与其功能相似的中国国家行政学院于1994年成立,迄今只有21年的历史。起步晚当然说明了国家在行政专业化、精英化的认识上,经历了更曲折的过程。建国后以“大跃进”和“文革”为代表的灾难性决策,也印证了中国在这方面的后知后觉。但是,追赶型发展亦有其有利的一面。20世纪初著名经济史学家亚历山大·格申克龙(Alexander Gerschenkron)在其著作《经济落后的历史透视》(Economic Backwardness in Historical Perspective)中指出,初始期相对落后的国家,反而更容易实现跳跃性发展。这一论点同样适用于今天中国的精英培育制度。事实上,国家行政学院的设立,催生了一大批省市级行政学院的成立,财政、经济、金融、交通、法律等专业型大学亦如雨后春笋般出现,国家级的著名学府也纷纷设立了和行政部门挂钩的在职培训项目。一个立体化的行政精英体系初现雏形。

  但“搭台容易唱戏难”——中国和西方治理精英的培养差距,不在组织架构,而在培训内容和质量等软件上。最大的差距,应该是体现在“法”的观念,还远远没有在中国的精英队伍中作为价值观确认起来。结合中国的政体,这个差距物化为意识形态精英和政策执行精英分工不清,前者不仅强势并且过多干预干扰本属于功能性、非意识形态的管理工作。对于这一点,应该说中国的最高层已经有了清醒的认识。前不久召开的十八届四中全会,专门就推进法治建设发表公报,强调执政党要做遵从宪法法律的标兵,而不是成为法外的特权集团。

  在这里还要提一下中国的司法界。与西方国家不同,在中国有相当数量的司法人员,只是名义上的司法精英。无论从自身教育还是职业背景,不少人和司法沾不上边。一个如此专业化的领域却依靠一个非常庞大的业余队伍支撑,不能不说拖了法治中国的后腿。

  中国两类精英的影响力严重失衡。与此关联的一点是:虽然国家行政学院的建立明显受到了法国模式的影响,但在中国,意识形态精英和政策执行精英的交流并不是双向的。后者接受前者领导的同时,进入前者行列的可能性却很小。政治上的上升空间有限,再加上社会上的诸多诱惑,导致了不少国家专业行政部门的人才流失。著名政治学者郑永年曾感慨中国的外交是业务型的“小外交”。但问题是:随着外交部门战略功能的逐渐剥离,官员们只可能会越来越保守,越来越满足于琐碎但稳定的事务处理。中国现有的不平衡精英体制,很难培养出有战略眼光的外交精英。

  中国与西方的另一个差距是教育的含金量。还是以法国为例:无论是政策执行精英还是意识形态精英,其接受的培训都强调两点:清晰的表达能力和数理分析能力。但反躬自省,中国的精英培续体系多大程度上强调了这两项,尤其是后一项呢?既然行政领域受法国经验的启示良多,不妨多建立和完善可以直达天听、代表国家的类似“专员”制度,监督考核行政培训内容。目前,中国最高层在反腐中使用的直接派出巡视组制度,可以借鉴到精英培育中。

  以上谈了不少中国应该向西方学什么。做一小结,可归纳为四点:分清精英分工、促进两大类精英的力量平衡和双向交流、内化以法治为核心的理念、提高专业素质。

  回到前文所说的“扬弃”,西方经验亦有其教训。谈到中国精英教育通过西洋镜需规避的领域,大致分两种:体制上不相关的,和实践上失败的。第一点相对直白:西方两类精英和三权分立政体的相互投影,在中国为根本制度所不容。中国的政体,决定了意识形态精英拥有宪法赋予的统治法理。中国的精英体制,不能是像美国的明确分工制或法国的平等交流制。如何在强调意识形态精英的绝对权威同时打造一个开放的职业化政府,这恐怕只能依靠中国的为政者自行摸索了。

  第二点,就是防止政策执行精英的“独立王国化”。在这一点上,西方倒是有前车之鉴。以英国为例。以铁娘子著称的首相撒切尔夫人,曾是一部名为《是,大臣!》(Yes Minister)讽刺剧的热衷观众。其原因就是这部戏对英国的行政腐朽化进行了淋漓尽致的讽刺。剧中的主人公哈克尔大臣作为议员,显然是意识形态精英的一分子。哈克尔被派驻为某行政部门大臣后,虽然有自己的想法和战略,但却处处受到终生供职于该部门的执行官僚们的阳奉阴违。常务次官阿普比爵士,表面上对哈克尔点头哈腰,实际上却处处设卡,让哈克尔一事无成。尽管剧情是虚构的,但该剧能成为撒切尔夫人的最爱,恐怕是她从中体会到了不少真实中的荒唐和无奈吧。俗话说“铁打的营盘流水的兵”。但在官僚体系,进了营的兵很有可能呆上一辈子,倒是领头的换来换去。有了这样的体制安排,难怪终生供职于该部门的阿普比爵士,会抱着多一事不如少一事的态度,对大臣极尽敷衍。

  与英国的例子相关联的,就是欧盟所谓“民主赤字”的问题:随着欧洲一体化进程的深化,欧盟在经济、金融和其他功能性领域,越来越像一个国家。而统治这个国家的,不是各国的领导人和意识形态精英,而是位于布鲁塞尔欧盟总部的官僚精英们。问题是:这些官僚都是通过任命制而不是民选产生。他们的决策,虽然理论上可能有利于整个欧盟,但却可能会对某些具体国家或某些行业产生负面甚至致命影响。欧盟毕竟不是一个主权国家,而是国际组织。一个国际组织的官僚精英,开始凌驾于以民意为基础的意识形态精英之上,造成民主的空洞化。这不得不说是国际化带来的新问题。

  另一个精英退化的例子来自于邻国日本。战后日本经济的腾飞,很大程度上取决于一个素质极高的官僚队伍,尤其是通产省。美国著名学者查莫斯·约翰逊为此还写了一本专门研究通产省和日本经济奇迹的著作,一时成为东亚学者的必读书目。但进入20世纪90年代后,通产省的官僚越来越呈现思维僵化闭锁的倾向,政策效用越来越低。日本民主党于2009年变天成功后,其首相鸠山由纪夫曾声称要将执政权从官僚手里夺回来。这个口号本身,就体现了日本意识形态精英和官僚精英的紧张关系,而事实确是以鸠山和民主党败下阵来为结局。2012年,和官僚精英一向采取井水不犯河水态度的自民党回归,日本官僚的独走现象,恐怕还会继续下去。

  结语

  “精英治理”不仅是中国的政治治理难题,更是横亘在全球执政者面前的一道坎。如何协调意识形态精英和治理精英的关系,各国各区域都在探索之中。归根结底,各国道路不尽相同,效果不一而足,但思路都有想通之处:精英育成,就像要筑成一条充满入口和出口的高速路——一个有生命力的精英培育系统, 必须是一个开放、平衡和充满交流的架构。意识形态精英抓思路和大局、治理精英抓执行和落实。而两类精英共需的,是对“法”这个价值观的内化。而这,也正是中国新一届党政最高机关的共识。

  本文刊于《文化纵横》原题为:“国际比较视野下的政治精英培育” .


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赵凯赟:我看唐世平和刘太刚之争

2016-03-13 12:05:25
来源:共识网作者赐稿 作者:赵凯赟

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摘要
探寻中国古代先贤们留下的宝贵财富与迈出脚步融入世界并不冲突,或许,中国古代的治理经验和西方先进的理念技术在我国公共管理的发展中交相辉映才是最美的盛况。

  文章原标题:《不应忽视的智慧——中国古代公共管理的某些启示》
  2015年2月,复旦大学国际政治学系教授唐世平在《南风窗》上发表了一篇文章《少点中国历史,多了解世界》;因为近期某微信公众号的转载,这篇文章再次引发了公众的讨论和专家学者的争鸣。随后,中国人民大学公共管理学院教授刘太刚的《多点中国历史,才会有多了解世界的坐标和动力》从“现代政治文明的核心价值”、“正能量史观”、“历史虚无主义”、“中国历史黑基因”的现代意义等几个角度对“中国古代史是否有现代意义”做出了自己的阐述。
  唐世平老师和刘太刚老师都是各自研究领域的佼佼者,均有着严谨清晰的研究思路。两位学者的观点没有谁是谁非,只不过是研究维度不同而已,我想这才是学术研究的魅力所在。唐老师更擅长从国际政治的角度做分析,但也有一些不足,正如张天宇所说,唐老师“在其中历史学研究的一番评论,就有颇多不妥之处”;而刘太刚老师则更多地结合史实,就“中国黑历史”的反思意义做出了自己的研究。
  我只是一个在校大学生,无论在学术造诣还是思维深度上都与两位教授有着很大的差距,所以只能利用自己的专业知识对古代的公共管理说出一些自己的看法。
  对于“中国历史对当代中国有没有现实意义”这个问题,我认为,至少在公共管理的层面,先贤们还是给我们留下了许多值得借鉴的宝贵财富。就以我国现在切实面临的一些社会问题为例,看看“老祖宗”们是如初解决的,或许我们可以真正感受到古人在确立政治制度时的智慧。
  社会治理便是一个很好的例子,而社会治理最重要的是基层。建国后,我国在城市实行了单位制,农村兴起了人民公社等集体组织,加上强有力的计划经济调控,社会治理或治安还在可控范围之内。80年代改革开放后一直到现如今,随着单位制的瓦解,农村体制的改革,整个社会结构趋于分散,社会管理和治安的难度日益增长,政府现有力量亦捉襟见肘。但无论从每年的政府工作报告还是新公共管理思潮来说,精简政府机构是大势所趋,而我国也在进行着相应的改革,譬如中央的大部制改革,但效果却一直不甚理想,尤其在基层。在上课时老师曾经带我们走访过基层社区,在无意中了解到北京市的街道编制人员已经在十几年中扩展了接近十倍,且都是公务员身份,有些规模大的街道已经有二十多个科室,200多个公务员,这还不加各种各样的“临时工”,街道办的角色已经不止乎政府派出机关了。机构是膨胀了,但没有起到立竿见影的效果。
  反观我国古代,在基层治理上处理得恰如其分。从战国末期到清代甚至民国,在基层政治上大多“权力不下乡”。“公务员”队伍只停留在县一级,再往下的治理却更多依靠社会自身力量,甚至有许多自治的影子。战国后期由于生产力的发展和政治局面的变化,井田制逐渐瓦解,而与其相应的宗法制也不能够适应统一大势,“乡里制度”应运而生,之后的三老、保甲、乡绅等都是基于乡里制度的传承。中国古代政权大多数情况都在强调中央集权,无论是郡县制的建立,分封制的废除还是三公九卿及六部制的存在,中央都是在将外部的权力收归内维,更强调对地方官员的管控,而对基层的管理大多是通过“租、税、调、役”等掠夺方式来维系。尽管中国古代较现代的生产力落后,组织形态简单,但并不意味着没有公共事务,整个国家和民族的公共事务由皇帝和朝臣处理,但处在皇权末端的乡村,其公共事务,诸如礼法、祭祀、嫁娶、教化、农桑、天灾等,却是中央政权鞭长莫及的。
  从秦的“乡里”,三国著名的“三老”到宋的“保甲”,明清的“乡绅”,这一套基层治理体系都是由几个核心要素构成的:德行、宗族、礼法、自治、封闭。由于古代重土安迁的理念与封建统治者对农业的重视,和平年间的自发迁徙是非常稀少的,也导致了村落里的居民往往有着浓厚的血缘关系。而那些德高望重的长者,或者曾经出世入仕的举人秀才们就担任了道德教化的重任;如果内部产生矛盾,发生纠纷,也大都由其仲裁;到了农种时节亦或是一些基础设施的建设,也都是在这些长者或者乡绅的意图下进行。然而,这些“家长”在成为实际上的乡村公共事务的仲裁者和公共管理的领导者后,由于其较高的道德和声望,又不得不在一定程度上顺应民意,这就使公共事务能够不失偏颇地解决。
  从秦朝到晚清,中国的官僚体制和管理机构发生了很大的变化,但基层治理却大体不变,一直延续到民国,直到新中国的建立。这些制度本身有着很大的局限性和落后性,但其却维持了基层的稳定,同时节约了官吏的数量和财政的支出。
  仔细想来,古代的基层治理和十八大后提倡的“综合治理”有着不谋而合的共同点。当今的治理模式提倡多部门联合治理,强调非营利组织和社会团体的参与,而“乡约”、明清在晋,皖等贸易发达地区出现的“商会”等,其实都是区别于政府衙门的民间力量自发成立的一些自治组织,按照现在的说法,也可以称为“非政府组织”。或许这也是一种思路,在基层治理中强调行业协会、地方团体乃至名人名士的参与。
  当然,不同的社会环境和科学技术决定了不是所有古代制度都适合当代,甚至只有极少数能够给我们启示。譬如,在研究公共财政时我们发现,由于古代“皇帝”对国家拥有所有权,“朝廷”在一定意义上只是在帮助皇帝打理江山,而农民则需要借助“皇权”拥有的生产资源去产生价值,也就理所应当向皇帝或者君主上交粮食,金钱,丝织品,以及从事大量的徭役和兵役。而在当今,国家是每一个公民所有,也就是所谓的“主权在民”,而公民缴税也是在换取政府带来的公共服务,很显然,古代的赋税和财政制度并不怎么值得夸赞(即使在以税轻著称的“文景之治”时期,因为繁多的名目和缺乏弹性的制度,农民的日子也不好过)。
  新中国建立亦已六十余载,能够有当今的成就实属不易。在发展过程中我们意识到了差距,大量借鉴了西方的科学技术和经济发展经验。而西方某些优越的制度我们也敢于取其精华,譬如正在如火如荼进行的军改就参照了美军的联合作战体系;而“特区”、“保税区”、“综合改革试验区”、“自贸区”等都有资本主义发展初期一些欧洲国家在沿海城市为发展贸易而设立的“自由港”的影子。
  诚然,走出国门多学习西方,参与国际事务,是我国继续发展的充分必要条件;但也要注意,正如不是所有中国古代的公共管理模式都适合当代一样,国外的某些模式也不能直接套用。孟德斯鸠作为西方启蒙时期的代表人物,在其作品中有许多对中国政治制度的描述,其中尤以《论法的精神》一书着墨最多。书中对中国的评价很有意思,孟德斯鸠通过其提出的分类法把中国政体列为“专制”,但很明显,中国是有君主的,且君主往往拥有很大的权力,时代越往后推移越如此;中国深受儒家思想的影响,大部分读书人都拥有很强的“政治德行”;周的“分封”,秦的“军功授爵”,魏晋的“氏族阶层”以及广大的地主等产生了一大批“贵族”;中国的古代法律虽是统治阶级统治人民的手段,但也具备很完善的功能......
  可见,孟德斯鸠基于古希腊、罗马文明总结出的经验是根本无法在中国适用的,因为中国文明的延续性决定了中国的复杂程度远比西方国家要大的多。类似的,美国建国不过200余年,很多问题的解决都要简单许多。
  “走向世界”也是中国再进一步的必要途径,在全球化浪潮中伴随着信息化的突飞猛进,谁再固步自封则“必死无疑”,我们的邻国朝鲜就是一个鲜活的例子,我想这也是唐世平教授的初衷。所幸的是,中国的公共管理学科虽尚未领先世界,却一直在不断地学习和参与到世界公共管理的发展中,反而对中国古代的公共管理精神没有给予足够的重视。
  孟德斯鸠曾经说过,中国的特殊性在于中国作为专制国家却设立了 “监察官”。我想他所谓的监察官也就是中国古代的监察系统,无论“御使大夫”还是“刺史”都是替皇帝在监管官员,与之相关的“谏议制度”也留下了许多佳话,其中魏徵与唐太宗贤君良臣的故事更是成为封建国家君臣的典范。在中国古代,谏议大夫、给事中等都是中央常设的谏议官职。谏议制度始于秦汉,盛于唐宋,随着元明清封建专制发展的进一步加强,谏议也渐渐退出了历史舞台。
  十八大以来的反腐风暴说明了监察制度的必要性,而在发展过程中我们也发现了许多问题:基层政府在施政时不能够做出长远规划,盲目追求短期利益和一味的“GDP追求”,对当地的环境保护和可持续发展造成了破坏。如果在基层能设置类似于“谏官”的职位和机构,或许能够使基层政府的公共政策的制定更加科学合理。
  辛亥革命以来,中国就已经脱离了旧有王朝的发展轨迹,已经不再是黑格尔口中的“君主覆灭的一再重复而已”,孙中山的三民主义借鉴了西方民主,而“中国特色的社会主义”的发展也来源于西方的马克思主义学说。近现代以来,传统中国的思想体系和认知方式已经几乎被摒弃,我们已经生活在一个“舶来品”式的时代,我们能享受如今的物质文明也需感谢西方的科学技术和思想精神。而唐老师的本意,我想,也是要鼓励中国积极融入到世界体系中,而非对一味地对进行中国古代史抨击。
  在信息获知越发迅速的当今,能够沉下心去品味中国历史的人已经越来越少,盲目吹嘘和沉迷于此的也并非主流。探寻中国古代先贤们留下的宝贵财富与迈出脚步融入世界并不冲突,或许,中国古代的治理经验和西方先进的理念技术在我国公共管理的发展中交相辉映才是最美的盛况。


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发表于 2016-3-17 13:34:23 | 显示全部楼层
讲得模模糊糊的,有什么可操作性啊?

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发表于 2016-3-17 21:32:57 | 显示全部楼层
路易十四时代科尔贝主导的政府是如何培养政治精英啊? 文章没说,大概作者也不知道吧?!

巴黎高师什么时候、怎么培养政治精英啊? 这位作者是胡猜吧? 高师的目的是培养学术精英,由学术精英转为政治精英的人是非常少数,算不上是巴黎高师培养的吧?!

ENA是个什么性质的学校。。。

这位文章作者显然没有真正近距离观察过法国的精英培养制度,道听途说了点儿东西,就开始胡乱写一番,这种文章实在没什么营养。

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 楼主| 发表于 2016-3-18 09:31:20 | 显示全部楼层
本帖最后由 夺标 于 2016-3-18 10:35 编辑
ishka 发表于 2016-3-17 22:32
路易十四时代科尔贝主导的政府是如何培养政治精英啊? 文章没说,大概作者也不知道吧?!

巴黎高师什么时 ...

那你要是兴致所至就自己写一篇下次再在北大做讲座,谈法国政治精英培养(作者的硬伤肯定的École nationale d'administration,ENA是培养精英文官即行政精英为主的,当然也有不少意识形态精英政治家;此外HEC商學院以及巴黎政治大学Sciences Po也是出意识形态精英的学校),与你写的前两篇法国、俄罗斯学术精英的培养形成一个系列的姊妹篇。
我觉得你其实政治品位很高哦。

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发表于 2016-3-18 10:05:11 | 显示全部楼层
夺标 发表于 2016-3-18 10:31
那你要是兴致所至就自己写一篇下次再在北大做讲座,谈法国政治精英培养(作者的硬伤肯定的École national ...

我在北大做过法兰西精英教育的讲座。 学校内部有录影。

当然不是专门讲ENA的。。。

我讲的主要是学术精英的培养,从路易十四一直讲到现代。。。

可惜当时听的人不是很多,不如我两次讲俄罗斯的精英教育讲座,爆满,

还有俄罗斯人来听。。。

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