中国学什么 了解西方国家治理精英的培养机制,目的是思考如何为我所用。一方面,我们应该承认西方在政治管理经验上丰富的积累,里面有很多值得中国借鉴的智慧。同时,我们也应该认识到西方积累的不仅有经验,亦有教训。哲学中源于黑格尔的概念“扬弃”(aufheben)用在这里很合适:对既有机制必须平衡地判断,拒绝非此即彼的两分法,而是既抛弃又保留、既继承又发展。 中国与西方政体迥然。这会使得一些人对学习西方政治经验产生过分的敏感,甚至不加思考的排斥。但正如本文开头所言,精英治理不等同于政体,更不是某类政体的专属产品。有效的战略制定和高效的政治管理需要人才——这是一个放之四海而皆准的认识。从中国历史角度看, 人才培养从思想到实践都曾走在世界的前列。而今天的中国,置身于全球化的竞争中,打造“职业化”政府的呼声更是风生水起。这恰恰说明精英培养是各国都需要面对的考题。 学习借鉴需要找到共通点。西方国家中精英的两大类型,即意识形态和政策执行精英,在中国同样存在。而在对这两类精英的培养上,中国已经积累了一定的经验,并不是白纸一张。从意识形态上讲,拥有8700多万党员的中国共产党,是世界第一大政党组织。但相对于中国人口,党员比率为6%,当然属于精英团体。九十多年的革命和执政历史,使中国共产党已经具有了相当完善和立体的人才培育体系:从纵面上,有少先队、共青团、共产党三级架构,担任意识形态社会化和人才遴选的功能;从平面上,党的组织涵盖各个行政部门,并对军队、司法等国家机器具有绝对控制。党内从组织到纪律再到对外,各种事务都有相应部门负责管理。所以,谈起意识形态精英,中国的执政党不仅不是一穷二白,而且颇有百年老店的底蕴了。 与意识形态精英相比,中国行政系统精英培养起步晚了不少。受法国ENA启发,与其功能相似的中国国家行政学院于1994年成立,迄今只有21年的历史。起步晚当然说明了国家在行政专业化、精英化的认识上,经历了更曲折的过程。建国后以“大跃进”和“文革”为代表的灾难性决策,也印证了中国在这方面的后知后觉。但是,追赶型发展亦有其有利的一面。20世纪初著名经济史学家亚历山大·格申克龙(Alexander Gerschenkron)在其著作《经济落后的历史透视》(Economic Backwardness in Historical Perspective)中指出,初始期相对落后的国家,反而更容易实现跳跃性发展。这一论点同样适用于今天中国的精英培育制度。事实上,国家行政学院的设立,催生了一大批省市级行政学院的成立,财政、经济、金融、交通、法律等专业型大学亦如雨后春笋般出现,国家级的著名学府也纷纷设立了和行政部门挂钩的在职培训项目。一个立体化的行政精英体系初现雏形。 但“搭台容易唱戏难”——中国和西方治理精英的培养差距,不在组织架构,而在培训内容和质量等软件上。最大的差距,应该是体现在“法”的观念,还远远没有在中国的精英队伍中作为价值观确认起来。结合中国的政体,这个差距物化为意识形态精英和政策执行精英分工不清,前者不仅强势并且过多干预干扰本属于功能性、非意识形态的管理工作。对于这一点,应该说中国的最高层已经有了清醒的认识。前不久召开的十八届四中全会,专门就推进法治建设发表公报,强调执政党要做遵从宪法法律的标兵,而不是成为法外的特权集团。 在这里还要提一下中国的司法界。与西方国家不同,在中国有相当数量的司法人员,只是名义上的司法精英。无论从自身教育还是职业背景,不少人和司法沾不上边。一个如此专业化的领域却依靠一个非常庞大的业余队伍支撑,不能不说拖了法治中国的后腿。 中国两类精英的影响力严重失衡。与此关联的一点是:虽然国家行政学院的建立明显受到了法国模式的影响,但在中国,意识形态精英和政策执行精英的交流并不是双向的。后者接受前者领导的同时,进入前者行列的可能性却很小。政治上的上升空间有限,再加上社会上的诸多诱惑,导致了不少国家专业行政部门的人才流失。著名政治学者郑永年曾感慨中国的外交是业务型的“小外交”。但问题是:随着外交部门战略功能的逐渐剥离,官员们只可能会越来越保守,越来越满足于琐碎但稳定的事务处理。中国现有的不平衡精英体制,很难培养出有战略眼光的外交精英。 中国与西方的另一个差距是教育的含金量。还是以法国为例:无论是政策执行精英还是意识形态精英,其接受的培训都强调两点:清晰的表达能力和数理分析能力。但反躬自省,中国的精英培续体系多大程度上强调了这两项,尤其是后一项呢?既然行政领域受法国经验的启示良多,不妨多建立和完善可以直达天听、代表国家的类似“专员”制度,监督考核行政培训内容。目前,中国最高层在反腐中使用的直接派出巡视组制度,可以借鉴到精英培育中。 以上谈了不少中国应该向西方学什么。做一小结,可归纳为四点:分清精英分工、促进两大类精英的力量平衡和双向交流、内化以法治为核心的理念、提高专业素质。 回到前文所说的“扬弃”,西方经验亦有其教训。谈到中国精英教育通过西洋镜需规避的领域,大致分两种:体制上不相关的,和实践上失败的。第一点相对直白:西方两类精英和三权分立政体的相互投影,在中国为根本制度所不容。中国的政体,决定了意识形态精英拥有宪法赋予的统治法理。中国的精英体制,不能是像美国的明确分工制或法国的平等交流制。如何在强调意识形态精英的绝对权威同时打造一个开放的职业化政府,这恐怕只能依靠中国的为政者自行摸索了。 第二点,就是防止政策执行精英的“独立王国化”。在这一点上,西方倒是有前车之鉴。以英国为例。以铁娘子著称的首相撒切尔夫人,曾是一部名为《是,大臣!》(Yes Minister)讽刺剧的热衷观众。其原因就是这部戏对英国的行政腐朽化进行了淋漓尽致的讽刺。剧中的主人公哈克尔大臣作为议员,显然是意识形态精英的一分子。哈克尔被派驻为某行政部门大臣后,虽然有自己的想法和战略,但却处处受到终生供职于该部门的执行官僚们的阳奉阴违。常务次官阿普比爵士,表面上对哈克尔点头哈腰,实际上却处处设卡,让哈克尔一事无成。尽管剧情是虚构的,但该剧能成为撒切尔夫人的最爱,恐怕是她从中体会到了不少真实中的荒唐和无奈吧。俗话说“铁打的营盘流水的兵”。但在官僚体系,进了营的兵很有可能呆上一辈子,倒是领头的换来换去。有了这样的体制安排,难怪终生供职于该部门的阿普比爵士,会抱着多一事不如少一事的态度,对大臣极尽敷衍。 与英国的例子相关联的,就是欧盟所谓“民主赤字”的问题:随着欧洲一体化进程的深化,欧盟在经济、金融和其他功能性领域,越来越像一个国家。而统治这个国家的,不是各国的领导人和意识形态精英,而是位于布鲁塞尔欧盟总部的官僚精英们。问题是:这些官僚都是通过任命制而不是民选产生。他们的决策,虽然理论上可能有利于整个欧盟,但却可能会对某些具体国家或某些行业产生负面甚至致命影响。欧盟毕竟不是一个主权国家,而是国际组织。一个国际组织的官僚精英,开始凌驾于以民意为基础的意识形态精英之上,造成民主的空洞化。这不得不说是国际化带来的新问题。 另一个精英退化的例子来自于邻国日本。战后日本经济的腾飞,很大程度上取决于一个素质极高的官僚队伍,尤其是通产省。美国著名学者查莫斯·约翰逊为此还写了一本专门研究通产省和日本经济奇迹的著作,一时成为东亚学者的必读书目。但进入20世纪90年代后,通产省的官僚越来越呈现思维僵化闭锁的倾向,政策效用越来越低。日本民主党于2009年变天成功后,其首相鸠山由纪夫曾声称要将执政权从官僚手里夺回来。这个口号本身,就体现了日本意识形态精英和官僚精英的紧张关系,而事实确是以鸠山和民主党败下阵来为结局。2012年,和官僚精英一向采取井水不犯河水态度的自民党回归,日本官僚的独走现象,恐怕还会继续下去。 结语 “精英治理”不仅是中国的政治治理难题,更是横亘在全球执政者面前的一道坎。如何协调意识形态精英和治理精英的关系,各国各区域都在探索之中。归根结底,各国道路不尽相同,效果不一而足,但思路都有想通之处:精英育成,就像要筑成一条充满入口和出口的高速路——一个有生命力的精英培育系统, 必须是一个开放、平衡和充满交流的架构。意识形态精英抓思路和大局、治理精英抓执行和落实。而两类精英共需的,是对“法”这个价值观的内化。而这,也正是中国新一届党政最高机关的共识。 本文刊于《文化纵横》原题为:“国际比较视野下的政治精英培育” .
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