FT中文网：中国对美投资的距离——中间隔了一扇CFIUS大门？

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张清彦、Croley、徐辉、彭燚：在谈及中国对美投资时，美国外国投资委员会(CFIUS)已成为一个不可回避的话题。
2018年6月5日 06:34 瑞生国际律师事务所 张清彦 Steven Croley 徐辉 彭燚 为FT中文网撰稿

美国外国投资委员会(CFIUS)在中国并不算家喻户晓。但近几个月，有关CFIUS的报道越来越频繁地出现在各新闻媒体上。中美之间贸易紧张加剧、中国资本供应充足、中国政府宣布鼓励民营资本进入军工投资领域、加之近期备受关注的CFIUS改革，使中国民众更加关注CFIUS这个负责评估外资收购美国企业是否会威胁美国国家安全的机构。因此，在谈及中国对美投资有关问题时，CFIUS已经成为一个不可回避的话题。

近期媒体报道多在强调CFIUS已经基本、甚至彻底对中国对美投资关上了大门。但这个结论合理吗？一方面，在可预见的一段时间里，中国对美国企业的并购将存在很大的不确定性，尤其是CFIUS的改革或将增加针对中资并购交易的评估方式，且审查级别也可能发生变化，这些政策变化可能会使中国对美投资更加困难。另一方面，认为美国肯定不欢迎中国投资、或者中国对美投资很快会受到CFIUS改革影响的观点也忽略了很多重要事实，并且将问题简单化了。虽然前景无疑是模糊的，但现在就断言CFIUS将会终结中国对美投资还为时过早。

有一些因素揭示出CFIUS审查中资收购交易带来的挑战，这在最近的交易中体现得尤为明显。首先，虽然涉及中资的交易在提交给CFIUS审查的并购案中占大多数——比紧随其后的国家高出约50%（如加拿大和英国）——但自从CFIUS依据行政命令设立以来（其中一个案例发生在CFIUS成为法定机构之前），历史上被CFIUS阻止的收购均涉及中资收购方，包括近期中国福建宏芯基金拟收购德国爱思强公司（Aixtron, Inc.）案和中资私募基金Canyon Bridge Capital Partners拟收购莱迪思半导体公司（Lattice Semiconductor Corp）案。更重要的是，相比以前，CFIUS更不愿意考虑或批准“缓和”(mitigation)方案来减轻中资交易引起的对美国国家安全的担忧。同时，在过去的几年中，涉及中资并购交易显然受到严格审查，这体现在CFIUS虽未正式否决但当事方提前放弃的数项交易中，包括海航集团拟收购Global Eagle交易失败（海航集团）和蚂蚁金服放弃收购速汇金。

在一定程度上，CFIUS近期的严格审查与中国政府倡导的将对外商业投资用于推进国防建设政策有关。该政策无疑使鼓吹CFIUS严格审查中资收购的呼声更加高涨，尤其体现在与可用于国防的科技相关的收购案上。近期，这些呼吁促使获得两党支持的《外国投资风险评估现代化法案》在美国国会参众两院提出，该法案将改变CFIUS如何评估——用法案中的话说——“需特别注意的国家”的并购交易。以该法案主要发起人之一美国北卡罗莱纳州众议员罗伯特•皮坦格尔(Robert Pittenger)，为例，能看出本次立法的主要目标是中国，以应对中国的五年计划：获取领先科技，强化在全球范围内相对于美国的竞争力。该法案发起者还很重视新型半导体及其他具有潜在军民“两用”性的科技。法案支持者也很重视某些与美国国家利益对立的中国投资或拟投资项目，认为CFIUS改革对于保护国家利益势在必行。

除此之外，虽然特朗普政府对该改革法案表示支持，但特朗普政府不一定非要等待国会采取行动不可，而国会在即将到来的休会期结束前不一定会采取行动。首先，作为贸易战动员计划的一部分，特朗普总统命令财政部长史蒂文•姆努钦(Steven Mnuchin)考虑政府是否应该施行某些紧急权力进一步限制中美贸易，以及以何种方式实施。虽然与CFIUS没有直接关系，但贸易冲突的氛围确实会有溢出效果，影响潜在中国投资者对美国市场开放程度的判断。第二，最近白宫提出，可能会以总统令而非立法的手段，改变CFIUS对中资并购交易的审查方式。政府是否会跟进这一戏剧性的举措，又是否有意引导国会推进悬而未决的改革法案，这一切仍未可知。但这种可能性表明了白宫对中国的审视，以及白宫尝试进一步利用CFIUS来处理中美关系的强烈意愿。

CFIUS加强对中国投资的审查，几项遭否决的并购案引起极大关注，同时针对中国投资的改革法案正在酝酿之中，白宫还致力于控制中国的影响力，这一切都会使人得出结论：美国很不欢迎中国对美投资。

然而，这样的结论是不完全的；还有更多被忽略的重要事实。虽然近期中国买家对美国的投资日益受到审视，但现有事实并未证明美国股权投资市场已对中国收购者紧闭大门。首先，CFIUS继续批准（严格来说是不阻止）中资并购交易，这一事实鲜少见于关于CFIUS的媒体报道中。就在过去的两年中，CFIUS就批准了一系列中资并购交易，如中国国有企业中国化工收购先正达公司（Syngenta）、重庆财信企业集团收购芝加哥股票交易所以及安森美半导体公司（ON）收购仙童半导体公司（Fairchild Semiconductor）等。在去年一年中，CFIUS也批准了其他多起中资交易，而且时至今日仍在持续。事实上，在任何时候都有许多中资并购交易接受CFIUS的审查，CFIUS并不是对所有涉及中资的交易一律说不。

在有关CFIUS审查中资交易的诸多论述中，还有一点更未引起注意，即便是立法改革的支持者，也依然赞成中国对美国股权市场的投资。举个比较有名的例子，国会议员皮坦格尔虽然是CFIUS改革法案（该法案一定程度上针对的是中国）的最初发起者，但他最近对其他国会议员解释称，大体上他是支持中国投资的。皮坦格尔说：“我来自北卡罗来纳州，我那个地区有世界上最大的生猪加工厂，中资控股的史密斯菲尔德食品公司（Smithfield），它创造了5000个工作岗位……所以，我对中国投资、或者说所有类型的外国投资都很感兴趣。”同样，美国财政部国际市场与投资政策部助理部长希思•塔伯特(Heath Tarbert)的职责包括财政部的CFIUS审查相关工作，近期他在一场关于CFIUS改革立法的国会听证会上，对一个关于如何平衡满足中国需求的美国商业利益与美国国家安全的问题回应称：“去年，即使是来自中国这样的国家的交易，事实上也有十多宗交易通过了CFIUS审查。所以我觉得，这是很重要的一点。当我们谈到国家安全问题的时候，大多数情况下，我们可以找到一种方法缓和风险并给交易放行。所以，我想再一次重申，我们非常欢迎外国投资”。认为CFIUS已经阻止，或者很可能阻止大多数中资交易的观点，忽略了包括改革者在内，美国决策者依然对中国的投资感兴趣。

而且，实际上美国决策者担忧某些中资交易并不是新鲜事。相反，这反映出一种长期以来的观念，即某些中资收购交易可能会对美国国家安全和国家利益造成危害。仅举一例， 2012年“美中经济和安全评审委员会”发布了一篇报告，呼吁对中国对美投资进行更加严格的审查，不能仅考虑经济利益，也要考虑国防利益。但据2018年3月的《国会研究服务报告》（该报告按国家和产业统计了统计了CFIUS审查的收购交易），CFIUS在那之后仍批准了十多宗中资收购案。

值得强调的是，过去CFIUS未阻止的一些交易也引发各种巨大争议与政治反对。万向集团收购美国电动汽车电池制造商A123 Systems的交易就遭到一些美国国会议员与美国战略物资咨询委员会的反对。双汇国际控股有限公司收购史密斯菲尔德食品公司一案（这是当时中资对美国公司规模最大的并购案，达47亿美元）遭到美国全国农民联盟和美国农村事务中心的反对。有些人甚至要求农业部加入CFIUS审查体系，对这桩交易进行审查。还有人以史密斯菲尔德的先进的基因研究不应被中国企业拥有为由提出反对。芝加哥股票交易所的收购也遭到一些美国国会议员的反对。而对上述的这些交易，CFIUS都没有出手阻止。

由此可见两点。首先，美国国家安全与中资收购并非必然互斥。CFIUS并未全盘阻止所有中资交易来回应对中国的担忧，即使在最近也没有改变策略。第二，即使是有影响力的政治势力对一桩交易提出反对，也不足以使CFIUS阻止该项交易。在面临引起社会关注的政治反对时，CFIUS也批准过一些交易。

从目前情况来看，重要的是，CFIUS的审查显然是具体问题具体分析。CFIUS确实很可能非常谨慎地审查某些交易，但其它交易面临的反对可能更少。即使在不久的将来CFIUS的走向可能还会变化，但由CFIUS的近期案例和趋势推断，可以得出下列结论。CFIUS对如下类型交易的审查可能更为严格：涉及新型半导体科技或与具备潜在武器应用可能的其他任何科技的收购交易，可能造成中国买方获取美国公民个人隐私信息的收购交易，以及可能会使中国在下一代电信或其它先进科技领域赢得竞争优势的收购交易。相比之下，涉及农业、医疗业、制造业以及房地产的收购交易，可能不会受到CFIUS的特别关注。

目前来看，会遭受CFIUS最严格审查的交易类型还不那么明确。因为，CFIUS可能日益趋向于不仅关注最狭义的国家安全，也关注美国在新兴科技领域的竞争力——如人工智能和通信高新技术等领域。也就是说，CFIUS可能会更关注一项拟议交易对狭义的美国国防利益，乃至对美国在全球范围内经济利益和竞争力的影响。无论是通过正式授权还是通过非正式做法，CFIUS对中国投资的审查是否会变化，以及会如何变化，将在接下来的几个月或几年中见分晓。