日志
多维新闻/多维客/政闻/内文
曹彰
【鱼论】黔驴技穷
美国对于如何遏制中国发展的想象空间和政策工具选择已经达到了天花板
《台湾旅行法》：把对华作恶的机会留给了特朗普
2018-03-18 22:49
3月16日，美国总统特朗普正式签署了《台湾旅行法》（TaiwanTravelAct），该法案立即生效。该法案分别于1月9日和2月28日在美国国会众议院和参议院一致获得通过，并于3月5日递交白宫。
按照美国法律，由国会参众两院共同提交的法案，总统没有明确表示否决，即使不签署，也会在10天后自动通过。特朗普选择在法案自动通过前数小时签署了这一法案，表明了总统对国会，特别是本党立场的支持态度。
法案为何“没有法律约束力”
美国国内对该法案有两种态度，一种认为会激怒中国。兰德公司高级防务分析师德里克·格罗斯曼（DerekJ.Grossman）认为：“这必将激怒中国。系好安全带。”第二种认为法案通过并没有实质性改变。密苏里州立大学教授郝志坚（DennisV.Hickey）认为，法案通过“不会强制要求美国政府一定要与台湾进行高层互访。”
而中国的官方观点很耐人寻味。中国外交部发言人没有在法案通过第一时间表态，而是选择在当天深夜以答记者问的方式作出回应，称该法案“没有法律约束力”，随后才又表示“它严重违反一个中国原则和中美三个联合公报规定，向”台独“分裂势力发出了严重错误信号”。许多人不是很理解中方为何强调“没有法律约束力”。如果通读该法案全文，并联系此前的《台湾关系法》这种疑惑就会消除。
《台湾旅行法》只有简短的三章，第一章为法案名称，第二章为国会调查结论，第三章为国会的认知和政策声明。而只有第三条才是该法案的核心内容。第三章全文如下：
第3章国会认知与政策声明
（a）国会认知：国会认识到美国政府应当（should）鼓励美台在所有层级上的互访。
（b）政策声明：如下措施应成为美国的政策：
-（1）允许（allow）美国政府所有层级的官员，包括内阁国家安全官员、普通官员及其他行政分支官员访问台湾并会见台湾同级别官员；
-（2）允许（allow）台湾高级别官员进入美国，需显示对此类官员之尊严的适当尊重，允许其会见美国的对等官员，包括国务院、国防部及其他内阁机构官员；
-（3）鼓励（encourage）台北经济文化代表处及台湾在美设立的其他机构开展活动，包括由美国国会议员、联邦/州/地方政府各级官员及台湾任何高级别官员参加的各种活动。
在a条的表述中，用应当（should）表达了一定的强制性。在b条中，用许可（allow）和鼓励（encourage）表示国会解禁了美台之间的官方接触，并从三个方面扩大了各层级美台官员之间的接触，包括接触内阁级别的官员。特别是在第三款中，鼓励台湾在美机构开展活动，并允许美国官员参加，这比《台湾关系法》中与台湾交流的非官方性大大加强了。从法律用语上来看，《台湾旅行法》极大地拓展了美台交流空间。可以这样说，美台关系之间的距离只差两座大使馆了。
但事情也并非如此糟糕。在国会向政府提出要具有强制性的要求拓展美台交流之外，最为关键的一点，该法案并没有如《台湾关系法》一样附加国会对政府落实本法的监督一章。我们可以先看看《台湾关系法》中关于国会的监督是怎样表述的：
国会的监督
第14条（甲）众议院外交事务委员会和参议院外交关系委员会以及国会其他有关委员会应监督――
（一）本法各项条款的执行情况；
（二）协会的工作程序；
（三）美国和台湾之间继续保持关系的法律和技术方面；以及
（四）美国有关东亚的安全和合作政策的执行情况。
（五）上述各委员会应酌情向各自的议院汇报它们监督的结果。
在《台湾关系法》中，美国政府需要就落实该法向众院和参院外委会报告执行情况并受到监督。但《台湾旅行法》却草草收尾，对国会监督只字未提。由于没有国会监督，该法案对政府的约束力就非常薄弱了。那么换句话说，《台湾旅行法》只是一项国会“赋权”政府的政策要求，美国政府可以选择严格认真执行，也可以选择不执行。这也是该法案非常“聪明”的地方。
美国为何重拾台湾问题
尽管如上所述，《台湾旅行法》对美国政府并没有多少法律约束力，但事实给中美关系造成了巨大冲击。这是1979年美国通过《台湾关系法》之后，在台湾问题上又一重大破坏中美关系基础的法律行动。
在该法案第二章中，涵盖了对中国非常不利的认知，表明美国政府从三个“联合公报”的立场大大后退了。第二章全文如下：
第2章国会确认如下结论：
（1）1979年制定之《台湾关系法》已持续生效37年，成为美台关系的基石，成为西太平洋洋地区和平与安全之锚。
（2）《台湾关系法》宣称西太平洋地区的和平与稳定事关美国的政治安全与经济利益，也是国际关切事项。
（3）美国认为，任何包括抵制或禁运在内的非和平手段用来影响台湾前途的行为，是对西太平洋地区和平与安全构成威胁，美国都严重关切。
（4）台湾已于1980年代末期成功完成民主转型，成为亚洲民主的灯塔（beacon），且台湾民主成就激励着该地区的诸多国家和人民。
（5）美国内阁成员及其他高级别官员对某个国家（country）的访问是美国与该国之联系深广度的检验指标。
（6）自《台湾关系法》实施以来，美台关系由于美国对高级别互访的自我限制而经历了很不充分的高层互动。
从这一章的第三条来看，美国国会反对用非和平手段决定台湾前途，事实上是变相对中国《反分裂国家法》有着强烈的不满。不过，在多大程度上会介入台海局势，美国并没有明确的态度。从第五条和第六条的逻辑看，美国国会虽然没有明确表示台湾的地位，但有默认台湾是一个国家的严重倾向。而这种倾向由于特朗普的签字批准而获得美国政府的背书，这意味美国政府承认一个中国原则的政治承诺已经接近出现溃堤的迹象，为应对中国崛起而与台湾问题上对中国作恶必将导致中美关系非常恶劣的走向。
美国总统、国会参众两院选择在这个时候利用台湾问题恶化中美关系是原因的。从历史上来看，台湾问题的重要性在中美关系中一直处于下降通道。台湾一直为自己的边缘化而感到十分焦虑。然而，随着中国成为第二大经济体，美国发现越来越难以从常规领域遏制中国的成长。比如说这次美国对钢铁、铝分别征收25%和10%的进口关税，既无法撼动中国外贸的基本面，也无法从本质上改善自己的外贸窘境。尽管如此，美国还在不断寻求各种贸易救济措施向中国施压，解决中美贸易中上千亿美元的贸易逆差问题。
于是，南海问题、人权问题、黑客问题都成为美国攻击中国的一个个炮弹。然而，这些问题正在一个个被中国化解。特别是南海问题，美国不断挑动菲律宾、越南、新加坡甚至域外的英国、法国轮番攻击中国在南海的立场和吹填工程，鼓吹所谓的航行自由，妄图把南海问题国际化。但最终海牙法庭的判决随着菲律宾政府更迭走进了历史，美国的所有努力化为乌有。
既然新问题没有效用，或者效用不高，那就继续拿老问题开刀。于是台湾问题重新热了起来，又成了美国手中的一副牌。这并不是美国对台湾有多热爱，而是一旦失去台湾，美国在西太地区的国际秩序将会瓦解，这是其不能忍受之痛。可以这样说，美国如果重拾台湾问题来作为遏制中国的王牌，那么美国对于如何遏制中国发展的想象空间和政策工具选择已经达到了天花板。
中美博弈到了最后关键阶段
今年二月份以来，特朗普在拜年礼仪上对越南中国亲疏有别等种种迹象显示，中美关系正处于一个下降通道，而且下降的速度之快令人罕见。美国参众两院全票通过《台湾旅行法》意味着在美国精英阶层，对华的战略焦虑已经达到了何种程度。
特朗普上任以来，以极端现实主义和功利心态来处理国际事务。一方面，他需要中国帮忙施压朝鲜并协调朝核问题各方立场。他上任以来，和中国领导人频繁通话，几乎全都与朝核问题相关，在中美关系上着墨不多；另一方面倡导“美国优先”，对中国带给美国所谓的“战略挤压”忧心忡忡。一旦美朝开始准备双边元首会议，无需通过中国充当协调人角色时，立刻调转枪口对中国出手。特朗普在习近平再次出任中国国家主席的同一天“恰巧”签署《台湾旅行法》，无论是有意还是无意，都是美国对华心态的最真实表现。
未来十年是中美力量对比最为接近的十年，也是中美博弈最为关键的十年。台湾问题因“台独”和美国精英的双重焦虑在美国对华关系上的分量会显著上升。岛内的“台独”分子也会竭尽全力配合美国精英的演出。美国前副国务卿、小布什政府时期国务院第二号人物阿米蒂奇在这一法案生效之际与其他几位重量级人士发布了一份联名报告，建议特朗普与蔡英文会面。蔡英文也在同一时间在推特上对特朗普表示感谢，并期待和美国进一步合作。台湾外事部门发布新闻稿表示“诚挚欢迎及感谢”，并称接下来会与美国行政部门密切合作，“让台美关系能更为强健”。因此，在台湾拓展“国际空间”这个议题上，蔡英文等人将会继续挟洋自重，不断炒作“受害者心态”，迷惑民众，以争取更多支持。
当然，就《台湾旅行法》而言，它公然挑战一个中国原则的底线，彻底冲击中美三个联合公报的价值内涵，是中美关系走向的一个重要转折点。不过，该法由于形式与实质相互脱离，也并非像某些媒体所说，中美关系马上就面临巨变，因为美国国会把向中美关系作恶的选择权留给了特朗普及美国政府。实施不实施该法的主动权完全掌握在美国政府手中。当美国在经贸和战略问题上遇到中国的压力时，它可以成为美国政府用来挑衅中美关系的工具，可借以实施此法邀请台湾高官甚至领导人访问美国来破坏中美关系，这无疑给中美关系造成很恶劣的影响。
以往，大陆多是以惩罚台湾来应对美国拿台湾问题来破坏中美关系的行为，这样成本较低。美国精英会倾向认为中国会为了维护中美关系的大局做出一些牺牲。但随着中国实力增强，对美国采取政策选择的工具也不断增加，希望中国在台湾问题上忍气吞声也越来越不现实。如果美国一心想让中美关系全面恶化，这个后果恐怕是美国政府无法承受的，白宫需要在做出决策前有一番深思。
