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白信:境外资金是NGO的禁区吗?从冷战史谈起

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发表于 2015-10-2 11:24:00 | 显示全部楼层 |阅读模式

不难发现,限制NGO接受国际资金,并非一个孤立现象。持相似立场,一个包括俄罗斯、白俄罗斯和中国等国家在内的国际阵营正在形成。


  △冷战后的NGO全球化△

  政府与NGO的关系一直是现代社会发展的一支主轴。从法国大革命后1791年的勒·沙普里哀法案到托克维尔对美洲大陆民主与结社的观察开始,世界各国现代化的进程就逐渐走上了不同的国家-社会关系的道路,以至于形成了20世纪相互差别极大的各种政权形态,如莱茵资本主义模式的合作关系,苏联的极权主义模式,北美的多元主义民主模式,然后因此发生了不同政权形态之间的战争、联盟和冷战。这是历史教训,也推动了战后民主国家的国家-社会关系更多地趋向多头民主框架下更多的社会自主和协商民主。其中一个产物就是NGO,伴随1945年联合国成立而得到承认,成为普世性的社会发展目标。

  1989年的冷战结束,再次为公民社会和NGO的发展创造了一个全新的机会。相对于冷战期间的官方援助和有限的“和平队”模式,冷战后,NGO承担起发达国家向发展中国家进行援助、扶贫、卫生、防艾、教育和公民社会建设等等使命,为缩小南北差距、建立一个全球社会发展做出了有目共睹的巨大贡献。在这个意义上说,如果说NGO代表着冷战后的主题,与新自由主义的、资本和经济层面、麦当劳化的全球化并行,恐怕并不过分。

  △NGO发展瓶颈背后:“公民社会陷阱”隐忧△

  从国际NGO通过1991年华东水灾救援中第一次进入中国,到1995年北京召开联合国世妇会,NGO的理念和同期公民社会的讨论开始改造和促进着中国的NGO事业。到今天,尽管曾经因为1999年的整顿而缩减,最广泛意义上中国NGO的总体规模已经相当惊人,在册机构超过40万家,发展社会公益组织、政府购买NGO的社会服务、改善社会治理已经成为政府和社会各界的共识,促进社会组织发展也写进了十八大四中全会决议文。

  但是,在这一大好趋势下,制约NGO发展的一个关键隐忧始终存在。有人似乎忘记了两次大战和冷战的历史教训,也忘了社会主义运动的初衷本来就源自社会发展、为了社会自治,担心堕入“公民社会的陷阱”,害怕NGO成为“颜色革命”的推手,于是开始大查NGO特别是那些独立NGO的资金来源,一些接受海外资金的NGO和社工身陷囹圄,包括一些老牌资深、几乎与政治活动绝缘的NGO也不能幸免而被迫解散,完全本土化的NGO则暗自庆幸。

  接受海外资金是NGO的权利,还是禁区?理论上说,选择资金来源属于结社自由的一部分,限制资金来源本身就是对结社自由的限制,有悖联合国的国际人权公约,也有悖中国宪法对结社自由的保障。当然,在现实政治层面的阻力和反对从来不少,大多数声音都是从实用主义的视角出发。特别是,带有强烈冷战思维烙印的偏见仍然主导着相关看法,有关部门显然意在中国的公民社会和全球公民社会的交往之间设立一道无形障碍,不能不让人联想到柏林墙。所以,厘清这个问题,既要坚持原则,也不能回避有关部门的利益考量。资金来源问题事关NGO的发展,关乎能否消除发展瓶颈,关乎如何看待NGO的政治化还是去政治化,这些个始终伴随中国NGO发展始终和国家与社会关系建设的老问题,需要由很快将进入人大审议的新《社团法》予以正视。

  △限制与戒备,大势所趋?△

  最近因海外资金引发的国内NGO动荡,可以追溯至2012到2013年的一年间俄罗斯立法机构和行政部门最新修订强化的对NGO的限制。2012年12月初,俄罗斯杜马通过一项法案,规定任何接受外国资金并且从事政治活动的NGO都必须登记为“境外代理人”,无论这些“外国资金”是来自外国政府、组织还是私人,而所谓的政治活动的定义宽泛且模糊。同时,俄国议会还修改了有关诽谤的法律,重新将其刑罪化,尽管去除了有期徒刑的适用,但是可课以最高达500万卢布(合16.5万美元)的罚款。此前一个月,普京总统还宣布增加三倍对NGO的资助,联邦资助总额达30亿卢布(合1000万美元)。当然,没有人清楚这些资金到底如何分配。

  不难发现,限制NGO接受国际资金,并非一个孤立现象。持相似立场,一个包括俄罗斯、白俄罗斯和中国等国家在内的国际阵营正在形成。一个表面上似乎只关乎内政和主权的问题首先就遭遇了一个国际化背景,那么这种对NGO的限制和戒备到底反映了一种怎样的国际趋势?回顾历史,不能不令人联想到冷战高潮期间的1970年代:1975年赫尔辛基协定通过后,这一绥靖主义结果为欧洲各国加强内部堡垒化建设提供了缓冲,用于扩大警察权,防范社运组织。公民社会的概念被遗忘在冷战中,而NGO却在1968风暴的余波中愈挫愈勇,成长于这一波严酷的镇压中,最终得以在冷战结束后复苏,成为与全球化或新自由主义并行的普世模式,即全球公民社会,才有今天中国NGO的海外资金来源。

  当然,这一国际和历史背景充分表明,在中国融入冷战后全球化的进程中,NGO不过是其中一个自然的、不可少的伴生物,也是全球化自带的对新自由主义市场经济对自我修正,属于卡尔·波兰尼意义上的大转型的全球版。如果一定要把接受海外资金的NGO看作某种国际势力的代理人,那么他们也不过是全球化和全球公民社会的代理人,与全球的麦当劳化并无本质不同,而且更健康,再保守的国家也很难在拥抱全球化的同时拒绝全球公民社会的融入。在接受资金的具体项目层次,以日本为例,包括政府补贴在内向海外NGO援助的重点涉及环境、弱势群体权益、少数族群、人权等,致力于国际社会交流、和解、和平,重点支持国家分别是菲律宾、印尼、越南、柬埔寨等,效果良好,对华NGO的支持却因中国方面的种种原因项目并不多。

  △资金单一化?说不通也做不通△

  即使暂时不考虑这些国际因素,专注于NGO或公民社会本身的发展是否需要国际资金以及这种需要的可能影响,也能发现其中的必要性。众所周知,中国NGO的发展从一开始就是依靠国际资金、依靠从海外移植公民社会模式而建立起来的,这一点与公司制度和市场经济的移植并无本质差别。在之后的很长时间里,NGO的逐渐本土化与新兴资产阶级和新兴公民社会的逐渐发展息息相关,如最近数年的公益热潮所体现的,当然,更与政府管理层面对公民社会和NGO的逐渐接受有关,政府需要更多的NGO提供社会服务,克服市场失灵和政府失灵的双重弊端。相信这也是政府鼓励NGO尽可能在国内筹集资金的初衷,尽管对NGO国内筹资的法律还极不健全,NGO的公信度和民众的捐款激励尚存严重不足。

  但是,比较各国NGO的资金来源及其对国家-社会关系的影响,可以发现,无论NGO主要资金来自政府还是公众,NGO资金的多样化是最为重要的,可以避免因为资金的单一来源而影响NGO的独立性,从而损害公民社会的自治。对中国NGO来说,海外资金的注入,意味着可以通过公益事业的竞争,避免NGO整体上沦为旧的事业单位和社团的翻版,即党政机关的附庸,而丧失独立性,或者成为新兴资本的附庸。

  其次,结社权或NGO资金的关系体现为NGO与中国国际角色的二重性:一方面,NGO作为一种结社,当受到结社限制而难以募集到足够的会员费,或者NGO的私募与公募资格与范围受到限制的条件下,并不充裕的海外资金,无论来自外国政府、私人还是国际NGO,就成为不可或缺的。而事实上,正是这些国际资金大大促进了中国社会的发育,填补了市场与政府之间的鸿沟,他们的贡献有目共睹,现在以政治理由大规模限制实在有卸磨杀驴的意味,势必严重影响中国作为负责大国的国际地位;

  另一方面,当习主席提出“一路一带”的伟大战略,鼓励国内NGO参与海外援助也被提上议事日程。然而,作为连结全球公民社会、促进中国融入全球化之纽带的NGO,监管当局如何可能既要求他们不接受海外资金,又接受国内资助输出服务和资金到海外去呢?实在有违“己所不欲,勿施于人”的中国传统伦理训条,而这一伦理本来就是贯穿于“一路一带”战略的核心价值观。即使为了更好地促进中国民间组织参与对外援助这一单纯的战略目的,也不应限制中国NGO接受海外支持,学习交流全球公民社会的建设模式。

  更重要的,当大批体制内事业单位、科研和意识形态部门也接受着规模更大的国际资金、进行国际合作的同时,少数独立NGO所接受的境外资金其规模实在不足以相提并论,但是,他们对活跃国内社会、创造公民社会的建设性对话却有着重要作用,这本来是监管机构最为担心的所在,而监管机构对他们的“海外关系”即境外资金的追查却可能有反效果。短期而言,固然可能导致个别NGO关门,一些NGO降低活动频率,但长期而论,在促进NGO的本土化过程中,反而会加速更多的国内NGO与本土精英特别是长久以来与政治生活保持距离的新兴中产阶级的联结,包括话语和资金的相互支持,而且这种深化的联结足以保证当局难以切断全球公民社会的进入,而任何联结的有效扩大在压制背景下都意味着团结,最终帮助中国公民社会加速成熟,如1980年代西欧的反核运动一般,冲破内部堡垒化的桎梏。那也是任何冷战或者新冷战的共同结局。



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