央行掌舵者：妥协与坚持

华盛顿人

]作者：南方周末特约撰稿   樊殿华[  南方周末记者 张玥发自：北京 2015-08-27 14:00:58

2015年3月12日，北京，十二届全国人大三次会议，中国人民银行行长周小川等就“金融改革与发展”答记者问。 （CFP/图）

最近一年，央行牵头的金融改革速度明显加快：建立存款保险制度、改革政策性银行、鼓励建立民营银行、为互联网金融立法、推动利率汇率改革……在急剧变化的全球金融市场上，中国央行越来越成为万众瞩目焦点。

2015年8月25日黄昏，挤在地铁里的下班族们带着倦容刷着满屏绿色，这一天，股市暴跌，重回“2000点”时代。六点二十分左右，一条新闻推送闪现在手机上：“央行宣布明起降息降准”，进一步下调金融机构人民币贷款和存款基准利率。

在数月来的股市下跌当中，被股民称为“央妈”的中国人民银行有着举足轻重的作用，今年来前后四次“双降”，分别在4月、5月、6月和8月，每次都激起一轮公众讨论。

实际上，央行角色的凸显是近十年来逐渐完成的过程。而这期间它的掌舵者是周小川——新中国成立以来任期最长的央行行长，至今履职十三年。

最近一年，央行牵头的金融改革速度明显加快：建立存款保险制度、改革政策性银行、鼓励建立民营银行、为互联网金融立法、推动利率汇率改革……这让中国央行越来越成为全球焦点。

放钱，收钱，谁说了算？

除了部委之间的博弈，央行要面对的还有一个复杂的决策机制。

中国人民银行总行是北京金融大街由南至北的第一栋建筑，形似一只侧放的金元宝。在它的附近，有银监会、证监会、保监会，有各大银行、券商机构总部，也有财政部、发改委等国家部委。

与地理位置的关系相似，央行在行政结构上也深处这些机构当中，找寻自己的角色。央行作为金融领域政策牵头人的定位，也大致仅形成于三年前。

2013年，延宕十年之久的金融监管协调机制重新启动。8月20日，国务院批复中国人民银行提交的《关于金融监管协调机制工作方案的请示》，同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，银监会、证监会、保监会、外汇局为成员单位，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。

“由央行牵头，这是一个重要的信号。”一位央行司局级官员告诉南方周末记者。中国金融监管层之间的协调机制最早始于2000年。2003年银监会成立之后，央行、证监会和保监会中的央行一方换成了银监会，央行自此退出监管协调机制。“以前讲监管协调，好像是三会之间的事，跟央行关系不大。”上述央行官员告诉南方周末记者。

三个同属正部级的监管机构之间的“协调”，并不容易。2003年9月，第一次联席会议召开，并明确例会每季度召开一次。不过，第二次例会召开已是次年3月。

2004年，“德隆事件”暴露的金融控股集团监管缺位，以及“银证保”交叉性金融产品的大量涌现，使得此后统一金融监管的呼声日渐高涨。2008年金融监管部际联席会议再度重启，却再度无疾而终。

五年之后，伴随金融协调机制的第三次重启，在一行三会中“地位最高、资历最老”的央行行长周小川被赋予了召集人的角色。在央行内部人士眼中，更深层的意味在于，央行至此确立了金融监管的主导权。

“如何实现监管协调，央行怎么牵头，很多事情要做，部门之间的博弈有很多。”上述央行官员说。

除此之外，央行要面对的，还有上下级的决策命令。

跟美联储等其他国家央行不同，中国央行是隶属于国务院的部级单位。这意味着央行并没有货币政策的最终决定权，央行货币政策委员会并非决策机构，而是“决策咨询机构”。委员会的意见只作为建议，上呈国务院。

周小川也是货币政策委员会主席，货币政策委员会由他以外14人组成，现任成员包括两位央行副行长、一位央行行长助理、三位行业专家，以及国务院副秘书长、国家发改委副主任、财政部副部长、统计局局长、银行业协会会长、“三会”（银监会、保监会、证监会）主席各一人。

年度货币供应量、利率、汇率这些重大决策，并非由央行一家拿意见，而是由国务院召开常务会议征求各部委意见。“具体的决策过程此一时彼一时，跟个人性格、魅力都有关系。”前货币政策委员会委员夏斌说。

货币政策委员会每季度例会前，都会召开专家咨询会。其他学者在媒体上发表的文章，也会被搜集过来作为资料。“决策都是多方博弈的结果。”多次参加专家咨询会的滕泰说。

2010年上半年，央行曾三度调升存款准备金率，回收流动性。一位央行内部人士回忆，这三次动作都曾遭遇很大压力。5月之后，更是“被压住什么也干不了”。

其间，报送至周小川的央行报告，对通胀已持“非常鹰派”的观点。上述人士回忆，“我们做通胀预期，告诉领导通胀压力已经很大了，已经到4%、5%，而且可能

还不止这个数。”

事实上，周小川本人对通胀也始终保有天然的敏感。他在2012年财新峰会上回顾货币政策十年的得失时说，“总体来讲中国经济在转轨过程中还是普遍存在‘过热冲动’，需要始终强调防范通胀。”

但在决策过程中，周小川并不是多数派。受2009年希腊债务危机波及，2010年3、4月，外贸形势疲软，国际上出现经济“二次探底”的声音。上述央行内部人士称，当时只有央行说形势已经过热，要收流动性，但很多部委都是在说“二次探底”，“很困难”、“喊着要继续放（流动性）”。

直到10月，通胀迹象已经非常明显，央行才得以出手加息。

公开数据显示，2010年全年人民币贷款增加量冲至近8万亿元，超出7.5万亿的信贷目标。而接下去的半年，CPI增幅超过7%，中国经济自此进入已经滞后的“急刹车”通道，存款准备金率一度高达20%以上。2011年底中国经济开始出现通缩迹象。

“表现糟糕，相当大的原因是决策机制问题。”国务院发展研究中心研究员吴庆说，“像货币政策，那是很专业的决策，非要让央行去说服外行来做决定。说服期很长，说服完了做决定还有很大的任意性，可以这个星期出台，也可以下个星期、再过一个月出台。政策的时效性就差了。”

独立性，始终是个未解的心结。“在跟我们交流时，他们会很快提到他没有独立性。”哈佛大学经济学家、奥巴马政府经济复苏顾问委员会成员马丁·费尔德斯坦告诉南方周末记者。

央行总行是北京金融大街由南至北的第一栋建筑。 （CFP/图）

“能干的都干了”

“市场化原则”是始终的方向。

不过，在周小川能控制的范围内，他总是改革坚定的推进者。

2015年8月11日上午，中国央行突然在外汇交易开盘前将人民币兑美元汇率中间价较前一日下调1136个基点，相当于贬值1.86%。

这是自1994年以来人民币的最大降幅，市场观察者在惊呼意外之余，更赞许此轮堪比2005年启动浮动汇率机制的“汇改新政”，视为中国央行此举“一石数鸟”，为人民币纳入SDR（国际货币基金组织特别提款权）铺平道路，为应对出口压力与资本流出，乃至为美联储即将到来的加息“提前布局”的一系列政策考量下，所走出的一步“险棋”。

在这场惊心动魄的汇率改革背后，“周小川达到了漫长职业生涯的最高成就，此举为人民币的自由浮动、成为能够挑战美元的国际储备货币铺平了道路。”一位不愿透露姓名的央行官员透露。

但这仅是周小川行长生涯中的一次改革，在他主政央行期间，金融领域大刀阔斧进行了诸多重大改革。

在央行行长的第一个任期内，2005年，周小川主导国有银行股份制改造。虽然时至今日，关于引进海外战略投资者的选择仍富争议，但学界的共识是，商业银行股改称得上他过去十年最重要的贡献之一。

“如果不是周小川带动的对商业银行市场化改造的举措，那么2008年全球金融危机期间，中国的银行业不可能有那么大的能力去承受金融危机带来的冲击。”经济学家陈志武说。

当时，赴央行履新不久的周小川提议，动用外汇储备为中国银行和中国建设银行注资。动议之初，周围尚有疑虑：到底外汇储备注资行不行、合不合法？事后证明，这笔注资“效益非常好”。

“当年外储注资，央行可干可不干。”央行一位司局级官员说，“但在他能控制的范围之内，他就干。”

十年之后，四家大型银行悉数跻身世界前十大银行之列。改革的接力棒传递到了政策性银行手中。

与当年的商业银行改革相比，政策性银行的改革也许并不逊色。从资产规模来看，目前，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家银行的资产规模超过15万亿。这一数字与当年启动改革时的四大行相当。

随着金融改革的渐次推进，政策性银行在2015年迎来改革的高峰。最近，周小川接受了几家媒体的联合访问，透露了政策性银行的改革思路，在周小川看来，资本约束是约束机制的核心，也是政策性银行改革的出发点和落脚点。

“如果我们能在已有的实践基础上，借鉴好的经验，不断动态改进，或许三家行的模式能成为中国特色道路中有光彩的一部分。”周小川公开表示。

人民币汇率制度改革，也是周小川在行长任上十年心心念念的事。外界的普遍共识是，这一改革一直拖到2005年7月，推后太多。

2003年SARS爆发之前，吴敬琏、余永定在在国务院总理召开的会议上提出人民币与美元脱钩一事。当时中国外汇储备约4000亿美元。到2005年人民币与美元脱钩时，外储已上升至近1万亿美元。

“人民币升值并不是央行不主张，而是国务院没有能够批准。”陈志武说。2005年他参与了汇率问题的讨论，发现“当时央行面临的压力比较大，国务院里面不同意见的人非常多，比如来自商务部的阻力”。

周小川则始终主张人民币和美元脱钩，加速人民币汇率升值，防止中国过量积累外汇储备。

“作为一个政府官员，能够有这种主张，而且能够说出这种主张，是难能可贵的。”余永定说。他曾于2004年受邀加入货币政策委员会。

回顾以往的改革，一位央行司局级官员评价，在周小川能够控制范围之内，他都推进改革，并且做得很大。“央行在现有体制下能干的都干了。”

1996年，中国实现经常项目可兑换。当时的计划是，“基于国际经验，争取在五年左右实现资本项目可兑换”。但此后受亚洲金融危机影响，这一计划搁置。

2008年12月12日，中国央行和韩国银行宣布签署双边货币互换协议，提供的流动性支持规模为1800亿元人民币/38万亿韩元。这一举动也被视为人民币国际化在时隔多年后的破冰之举。

当时，受全球金融危机的冲击，韩国成为贬值最大、外汇储备流失最快的经济体。韩方提出要求，想跟人民币进行货币互换，并希望将互换所得的人民币用于贸易和投资，以缓解当时韩国美元吃紧的状况。这种做法相当于“把韩币押在你这，把人民币提走”。这种形式在中国还未有先例。风险在于，一旦危机扩大，有可能韩方无法换回这笔韩币，而且如果韩币贬值，将会形成一笔损失。如果他们需要美元，还可以再用人民币向中国央行购买。尽管中国外储充足，但谁也无法预估这场金融危机所能造成的影响。一旦签署协议，将会有很多央行提出相同要求，存在风险的控制问题。

“要不要干，很大程度上看周小川的决心。关键时候，他向高层小范围汇报的时候提出这个思路。当时领导层认可了这个方向。”参与此事的司局级官员回忆说。

于是，周小川给下面工作组的指令是：抓紧办。

签署文件到了国务院秘书局。一个新问题将之拦了下来：签署货币互换协议之后，中国与韩国进行贸易结算时将可以使用人民币或韩元，不必再使用美元作为交易的中介货币。但当时还压根不允许在贸易中接受人民币结算。所以，接受人民币，算不算出口？有没有退税？

按道理，关于“出口退税”的问题需要财政部、税务总局会签。“这怎么可能来得及呢。后来我们工作组临时决定，税的事干脆暂时不提，先同意互换的事。”上述官员说。

接下去的故事是，中韩货币互换，倒逼了跨境贸易人民币结算试点的出台。国务院常务会议于2009年4月8日决定，在上海市和广东省内四城市开展跨境贸易人民币结算试点。三个月后，央行公布了跨境贸易人民币结算试点管理办法，意味着中国

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正式启动跨境贸易人民币结算。
“人民币国际化是先干了中韩互换的事。”上述官员说，“如果当时没有签，后面也不会有人民币结算试点的压力了。”

此后，仅在一年左右的时间，中国签署的货币互换协议规模就达到1000亿美元。周小川在一篇文章中给出的一个明确的判断是，“人民币发展到大规模跨境使用时，必然会要求资本项目可兑换。”

当然，在文章中他笔调平稳，他说：“人民币资本项目可兑换……我们要抓紧研究、认真落实和稳步推进。当然，也不必操之过急，这至少是一个中期计划。”

与万众瞩目的汇改相比，银行间市场则是被大众所忽略的另一个改革战场。

2005年5月24日，央行发文允许符合条件的企业在银行间债券市场发行短期融资券。当年媒体报道称，多年来央行一直对作为直接融资主要手段的企业债市场报以厚望，但当时的企业债发行审批制度迟迟难以让这个融资工具发挥作用。急迫之下，央行不得不于2005年大力推动了企业短期融资券。

此后银行间债券市场迅速扩容，陆续推出中期票据、中小企业集合债、超短融等品种。截至2012年，中国债券市场以3.81万亿美元的规模，成为亚洲第二大债券市场，而其中银行间债券市场占96%。非金融企业债务融资工具自2005年起步，如今存量规模已超过4万亿元，已远超发改委治下发展了20多年规模只有2.5万亿元的企业债市场。

“央行给发改委上了很好的一课，完全按照市场化原则推动市场，真正解决非银行融资体系的瓶颈现象。”夏斌曾在接受媒体采访时说。

推动银行间债市迅速发展的正是背后的市场机制。这个银行间债券市场，利率已实现市场化，发行则采用注册制，不再逐期审批；同时允许亚洲债券基金、合格境外机构投资者和境外人民币清算行三类机构参与市场。

“这是在央行货币政策总的决定权把握在国务院的大背景之下推出的。只有熟悉中国政府运作的游戏规则，才可能做成。”陈志武说。

虽然在历次重大改革的推进中，在每个重要政策出台的前后，央行和周小川的真实面目隐入了那个封闭、庞大的决策体系，外人几乎无从一窥究竟。但，“市场化原则”是一个始终的方向。
进入国际俱乐部

一直保持跟国际的交往，跟着国际上的变化、经验教训。
一位80年代初曾在央行国际部门工作的学者向南方周末记者回忆，当时跟外国同行们交流的时候，基本上没有存在感，经济尚未开放，人民币也不重要，对世界金融没有影响，所以没人在意中国央行。中国的官员出去也“土”，除了衣着、谈吐，更重要的是思想封闭保守。“在那个时期你很难想象到有后来这样大的变化。”

他观察，近三年来，在国外的主流媒体，如《金融时报》《华尔街日报》《经济学人》上，能够频繁看到中国的报道，特别是关于中国人民银行、关于周小川的。二十年，从默默无闻变得大受关注。

“以前的央行行长，不管你在国内当到什么位置的官，但对外国人来说，你就是‘Nobody’（小人物）。现在不同了，周小川被称为‘人民币先生’，人民币也成为了一种国际重要货币。这个时候做中国的央行行长跟从前的确是不一样的。”他说。

这意味着中国央行真正走入了国际俱乐部。

2009年，美国金融危机余波未平，全球金融体系重建的过程中也给中国金融市场重塑定位提供了契机。当年4月，G20伦敦峰会召开前的一周内，中国人民银行网站上连续登载三篇署名为央行行长周小川的文章。

他在文中披露：峰会之前的准备，一方面力求客观地分析危机产生的原因和背景，另一方面也感到应防止把金融危机的原因指向以中国为主的亚洲国家。“因此，领导人责成财政部和人民银行，要在G20峰会前发出一点声音。”

他在《关于改革国际货币体系的思考》一文中，提出将IMF的特别提款权（SDR）取代美元，发展为超主权储备货币，彻底改革国际货币体系的主张，被视为石破天惊的一呼。其一天后发表的文章，更直接驳斥美国关于中国高储蓄率导致金融危机的观点。

相比国内，周小川这一主张在国外引起震动更大。“很多学者借周小川这个东风参与了国际货币体系改革。”社科院世界经济与政治研究所所长、前央行货币政策委员会委员余永定说。

联合国安理会主席授权建立了一个联合国国际货币改革专家委员会，简称斯蒂格利茨委员会。余永定是这个委员会的成员，他还组织了联合国关于这个问题的讨论会，全世界各国使节都要出席。他说，“这就是中国的学者参加到实际的关于国际货币体系改革的讨论的设计。

在发达国家，央行行长之间都有非常密切的关系，甚至私交。20国集团财长和央行行长会议，见面没有翻译。“如果不会说英语，很多信息、表情和暗示是无法翻译的，不能直接交流是不能当央行行长的。”余永定说，“周小川进了这个俱乐部，他可以和人家交流，许多想法互相沟通。这点非常重要。”

一位央行司局级官员回忆，周小川经常只带一人出国参会，陪同的任务主要是负责联络。他带的人数之少，在部委里很少见。“一般领导都会带很多人。他之所以带一个人，是因为他这样级别的领导一个人去不合适。要不然他也就一个人去了。”而他去参会“确实自己去听，去发言、交流”。

“他一直保持跟国际的交往，跟着国际上的变化、经验教训，这也是为什么他的改革思路一直没有磨灭。”该人士说。

“周小川的英语不算最好，但足以交流。”一位熟悉周小川的人说。据70年代初周小川在北京化工学院学习期间的老师回忆，他在二十多岁时英语就很好，担任英语课代表，甚至对法语、日语、俄语均有涉猎。
在鲜有人会讲英语的改革开放之初，周小川在此基础上，仍旧有意识地训练自己。1984年，一个由当时国家体改委、国务院经济研究中心、国家科委组成的代表团到欧洲考察。在维也纳时，缺一个英文翻译。当时中国驻维也纳大使找来了正在维也纳做研究的周小川，请他帮助翻译。

现任奥本海默基金公司董事总经理的李山泉当时还是国务院经济研究中心的研究员，见周小川英文很好，便向他求教经验。周小川回答说，“我也很累的，但我得天天练，我不练的话就退化了。”
“外圆内方”的技术官员

“小川最懂政治。”

央行的妥协与坚持，离不开周小川的主政艺术。

周小川是新中国成立以来的首位博士行长，毕业于清华大学自动化系系统工程专业。博士期间，他也密切关注着经济领域的研究。1985年，获得博士学位同时，他也与人合写了论文《经济增长模型的递推规划方法与最优平衡问题》。

他在2010年接受央视专访时回顾：作为改革开放后的第一批研究生，他所读的系统工程专业鼻祖是钱学森。“钱老那时候鼓励我们，我希望我们这个系统工程学科里边，有一部分人搞经济研究，他就说你去搞经济研究。过去高度集中的计划经济体系有很多低效的环节，可能需要有非常彻底的、动大手术的改革，系统工程的人的思路就是强调最优化。那么我们就要看到，计划经济当时的做法是否能实现优化，如果它不能，改革会转移到什么样别的系统能够实现。”

工程学的专业背景也形成着他思维方式的特点。在他2009年的一次央行总行机关学术会议讲话上，就用了物理学或工程技术的角度来解释金融系统出现危机的原因。
一位与他相熟的学者说：理工的教育对他的思维方式、思维能力是有重要影响的，所以后来成为经济学家后，跟一般的政府官员相比，看问题比较有结构和逻辑。因此也能够在现有的理论基础上提出自己有新意的东西，有这样的自信。

博士毕业后，周小川先在国家体改委工作，而后任对外经济贸易部部长助理。1988年，在做助理期间，他写文章探讨外贸体制改革就集中探讨了汇率和金融体制改革的问题。

文中他写道，“我国的金融改革还没有创造出有效控制信贷总规模和货币发行的总需求的控制手段， 所以容易倾向于使用控制机构（不准随意成立金融机构）和控制业务范围（业务范围不允许扩大）的办法。”当时的他恐怕难以想象，这会是14年后成为央行行长仍要面临的主要困境，而他会是站在最前面解决这一困境的那个人。

自1991年，周小川43岁的那年起，他便一直穿梭于中国金融的顶层机构：历任中国银行副行长、国家外汇管理局局长、央行副行长、建行行长、证监会主席，直到2002年履职央行行长至今。
周小川执掌央行，最显著的特征是更像经济学家，而非官员。

八十年代，他从“改革中枢”体改委走出，从此身上流淌着改革的血液。

九十年代，他与吴敬琏、郭树清、楼继伟、李剑阁等合著《建设市场经


济的总体构想与方案设计》，被外界称为“整体改革论者”。他的论文曾两度获孙冶方奖，这个奖的评选标准是“不尚空谈、强调突破、坚持真理”。

在周小川的治下，央行成为部委中学术氛围最浓、学养最深厚的地方。

“这个阶段的中央银行，实现了我年轻时候的梦想，是经济学家待的地方，更多关注宏观经济，更多体现市场经济。”夏斌说。

一位下属评价，行长欣赏那些“能张罗事儿，能推进一些改革，临门一脚能踢出去的”。

比起做学问，推进改革时更需要政治智慧。“小川最懂政治，知道怎么在体制内跟人打交道，很注意分寸。”一位央行司局级官员说，“一件事，不会跟一个机构、一个领导硬顶，所谓喜怒不形于色。”
周小川主张渐进式的改革，多次在文章中提及“帕累托改进”，“改一部分获得一部分收益，收益让老百姓能够体会到，从而获得改革的动能。”

“外圆内方。”夏斌评价。

这不仅是政治艺术，也被看做一种修养。

一位学者回忆，在国有银行改革讨论外汇注资时，他坚持反对和批评的意见，周小川一直微笑着听完。会后，同行者认为他的意见太尖锐了。

周小川有自己的办法团结国内外的经济学家。比如在很多年里，他都会亲手做电子贺卡，以自己拍摄的照片为背景，写上祝福，用邮件发给这些人。

在本职工作以外，他爱好广泛，而且大多玩得不错。

1998年，在任建行行长期间，周与另一位作者合写了一本《音乐剧之旅》，该书责任编辑说当时他也在中央音乐学院教授音乐剧的相关课程。

下属透露，去国外参会之余，周小川最爱去两个地方，一是如果能听上一场歌剧，就很满足了；二是逛电子产品店——他对新技术着迷，不看整机，而是仔细看零件，新东西。跟他一起开会的学者说，在外开会时，他看到人家的录音设备，都会非常感兴趣。

在体育运动中，周小川爱打网球，羽毛球也不错，自称只需要“国家队让四个球”。在央行内部的员工活动中，羽毛球比赛周小川会亲自参加，打个开场过过瘾。

2013年3月16日，周小川三度当选中国人民银行行长。如今67岁的他，在十三年时间里从行内到部委之间，从国内到国际，领导并伴随着中国央行新角色的成形。

一位曾履职世界银行的金融学家评价他，“中国金融发展的这一段历史机遇正好被他赶上了，他赶上了好时候，同时他也无愧于这个机遇。”