FT中文網： 拜登計劃如何跟中國「叫板」？

寒冬开梅

　　劉裘蒂：拜登可能會在美國重建部分供應鏈，減少對中國的依賴，並在反制中國和與中國共存合作之間力求平衡。




　　2020年8月13日 15:05 FT中文網專欄作家 劉裘蒂


　　在2020年美國大選中，中國無疑已變成民主黨和共和黨的共同假想敵。今年總統選舉有三大議題：經濟、疫情和中國。中國不僅僅是外交或貿易政策問題，更在美國選民心目中關係到導致美國經濟接近崩潰的新冠病毒問題。


　　特朗普和拜登正在競逐吊嗓子，比誰的音量高。從最近拜登競選總部發布的一系列政策文件中可以管窺拜登可能針對中國的政策，當然競選言論並不代表實際上最後的策略，但可以讓人看看哪一個嗓門大。


　　拜登必須顯示他對中國不會手軟。「烏克蘭門」就是出於特朗普要求烏克蘭調查拜登兒子亨特與中國的商業關係。


　　但誰當選對中美關係有利？面對特朗普政府最近對中國的一系列大動作，包括高級官員此起彼落的反華言論、正式挑戰中國的南海主張、中國休斯頓領事館封館事件、國務卿蓬佩奧在尼克森圖書館發表的演講宣布對華政策「翻篇」，企圖鼓搗全球「反華聯盟」，中國是否應該在拜登身上押寶？


　　我認為這要看觀察的立足點和時間點，近期內單方面對中國有利或對美國有利，不見得長期對中美關係有利。中美關係的失衡已經到了臨界點，除非雙方在結構性問題上共同找到平衡點，將很難有建設性突破。而拜登如果執政，將意味著怎麼樣的對華政策，這是一個即使美國專家也要搔頭揣測的問題。


　　最近《大西洋月刊》發文吐槽民主黨人被牽著鼻子走，讓特朗普界定中國議題的框架。的確，從拜登陣營最近發布的一系列政策綱領來看，他其實沒有推翻特朗普所掀出來的種種「中國問題」，而是提議不同的應對方法。


　　但可以預期的是，除了競選過招、力求誇張之外，拜登若主政應該會在對華政策上比特朗普「有一出是一出」的亂無章法更具有系統性。他也會在美國重建部分供應鏈，減少對中國的依賴，並在反制中國和與中國共存合作之間力求平衡，試圖共同解決迫在眉睫的全球挑戰，如全球急劇變暖、新冠病毒、朝鮮核武等議題。


　　但在拜登領導下，美國和盟友的關係將進入修復期。因為拜登陣營認為，特朗普削弱了與盟國的關係，並將美國撤出了國際組織，為中國提供了更多發揮影響力的空間。如果拜登當選，我認為美國會重返世界衛生組織（WHO），堅守世界貿易組織（WTO），並且加入《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）。


　　強硬姿態比賽


　　長期以來，拜登一直主張美國對中國保持交往政策和對台灣保持曖昧關係，但當他去年5月評論特朗普對中國掀起的貿易戰，質疑中國是否真的「吃了美國人的午餐」，並斷言中國不會成為美國的競爭對手之後，他遭到多方聲討。在過去一年中，拜登對中國的立場發生了觀察家所謂的「結構性轉變「，他對人權議題和中美戰略競爭採取了更強硬的立場。


　　特朗普在貿易戰火花四濺時不時抖出「中國渴望讓瞌睡蟲喬•拜登在總統大選中獲勝」的台詞，而最近拜登的競選廣告說，特朗普「玩耍」而「輸給了中國」。


　　特朗普的競選廣告顯示拜登在中國的一場宴席上向中國國家主席習近平敬酒，儘管特朗普在他的佛羅里達海湖莊園接待了習近平。拜登競選廣告指責特朗普淡化新冠病毒，並在早期讚揚中國對疫情披露透明。


　　特朗普的競選策略是將拜登與造成美國中西部製造業工作大量外流的多邊貿易協議聯繫起來。最近白宮列出了自4月以來特朗普政府為保護美國就業崗位、企業和美國供應鏈免受中國政策造成的損害所採取的12項行動，包括針對涉及新疆和香港問題的中國官員採取的制裁措施。


　　拜登的競選策略是把特朗普描繪成一個嘴上強硬、但未能要求中國為新冠病毒負責的人，並且僅簽署了第一階段貿易協議。拜登的團隊時常引用特朗普之前的說辭，認為新冠病毒將「奇蹟般地」在4月消失。


　　拜登的競選廣告說：特朗普說他會對中國強硬，事實證明不然。拜登陣營強調了中國抓住了特朗普的「硬傷」，正如前國家安全顧問約翰•博爾頓的新書描述的，特朗普曾敦促習近平增加中國對大豆和小麥的購買量，以幫助票倉州對他連任的支持。


　　在民主黨總統初選競選活動中，拜登稱新疆維吾爾族人的再教育營為「集中營」，還威脅要用B-1轟炸機飛行挑戰中國劃定的禁飛區。在香港國家安全法通過後，拜登在聲明中誓言「禁止美國公司支持中國共產黨的監視與鎮壓」，並在美國公民和美國實體的言論自由受到傷害的情況下「迅速實施經濟制裁」。


　　因此，當美國選民決定特朗普和拜登誰更能保護美國利益之時，拜登的改調反映了疫情後的民意趨向。隨著新冠病毒在全美蔓延，皮尤研究中心在3月的一項民意調查中發現，美國人對中國的看法越來越消極，66％的美國人表示對中國持負面看法，這是自2005年設立此類民調以來最負面的結果。同一民意調查也發現，有62％的美國人稱中國的權力和影響力是對美國的主要威脅，比兩年前貿易戰開打之際（48％）上升了14個百分點。


　　特朗普陣營在5月推出的廣告企圖把拜登描繪成親中的政客，這是為了迎合選民傾向於支持強硬對華政策，但並未明顯改變特朗普的民意測驗數字。《NBC新聞》和《華爾街日報》在5月下旬和6月初進行的聯合民意測驗發現，登記選民在評比候選人與中國打交道的表現時，拜登（40%）略遜於特朗普（43％），仍在誤差範圍內。同時有5％的選民認為特朗普和拜登平分秋色，而有10％的人認為兩者都不好。但這個民調足以讓拜登和特朗普團隊都加碼反華言論。


　　「在全美國製造」


　　針對特朗普的「美國優先」競選口號，拜登提出「在全美國製造」的概念，提議動員美國人民的才智、勇氣和創新精神，以及聯邦政府的全部權力，來增強美國的工業和技術實力，推動「在全美國製造」。拜登認為，美國工人可以擊敗任何人，但他們的政府需要為他們而戰。


　　目前看來，拜登不會把自動化和全球化視為剝奪美國就業崗位的兩個負面趨向。也就是說，全球化本身不是「在全美國製造」的反義詞。


　　拜登認為，特朗普的主要製造業和創新戰略是由上往下的經濟模式，它對企業高管和華爾街投資者利好，但不適用於工薪家庭。特朗普對最大的跨國公司進行了大幅減稅，並沒有要求它們在美國投資或創造就業機會。特朗普的貿易戰略優先考慮大型跨國銀行進入中國市場的情況，但幾乎沒有採取任何行動來遏制可能傷害美國工人的中國政府貿易行為。


　　拜登競選團隊端出數據顯示：特朗普的減稅政策鼓勵在海外（而不是在美國）進行離岸投資，使得美國企業在外國的投資超過了在國內投資；在特朗普擔任總統的頭18個月中，聯邦承包商的離岸比例翻了一番以上；2018年，股票回購達到了創紀錄的高點，而企業納稅額達到了創紀錄的低點；2019年，美國製造業陷入衰退，而特朗普備受吹捧的中國貿易戰略卻導致美國製造業出口下降。


　　拜登主張將重要的供應鏈重新帶回美國，避免美國在危機中依靠中國或任何其他國家來生產關鍵產品，並打擊將來自中國或其他地區的產品標記為「美國製造」，例如，一家向現役軍人出售布袋的公司錯誤地聲稱來自中國的產品是美國製造，而當美國競爭對手向聯邦貿易委員會投訴時，特朗普政府未施加任何處罰。


　　從市場經濟的角度來說，拜登政府更主動地參與資源配置，將「購買美國航空」擴展到其他形式的政府援助，並主張政府在研發方面投資時，應該支持美國的製造和採購，而不是「在這裡發明，在那裡製造」。


　　「拜登計劃」指出，美國納稅人資助的研究投資在上世紀為磁共振成像（MRI）技術奠定了基礎，但一些直接受益於這些研發結果的公司將MRI生產轉移到了中國。如果企業從納稅人資助的研究中受益，生產新產品並獲得利潤，拜登認為這些產品應在美國生產，不然企業應向政府退還支持的資金。


　　拜登警告，中國有望在研發上超過美國。1991-2016年，中國的研發總支出增長了近30倍。之前的估計顯示，到2020年中國的研發支出將超過美國。作為「中國製造2025」計劃的一部分，中國政府已投資增加關鍵技術的製造和技術創新，包括電池技術、人工智慧和5G。中國政府正在積極投資於這些重要技術領域的研究和商業化，以超越美國的技術主導地位，並主導未來的產業。


　　拜登團隊認為，美國聯邦研發支出的下降導致了美國中產階級的空心化。拜登的競選提綱指出，特朗普白宮和國會中的共和黨人忽視了對聯邦研發的重大投資，這些投資不僅曾推動美國的工業和技術領導地位，而且創造了數百萬個高薪的中產階級工作。聯邦政府在1964年的公共研發投入佔GDP的2％，而如今僅為0.7％，每年聯邦研發支出減少近2500億美元。麻省理工學院的教授西蒙•約翰遜和喬納森•格魯伯的研究發現，公共投資的下降也導致生產率和工資增長放緩。


　　拜登若當選，政府將投入3000億美元的創新資金為美國本土產業提供動力，努力在先進材料、健康和醫藥、生物技術、清潔能源、汽車、航空航天、人工智慧、電信等領域創造就業機會。


　　拜登還主張採取積極的貿易執法行動，制裁貨幣操縱、反競爭傾銷、國有公司濫用或不公平補貼，並召集盟友共同努力，致力於解決從鋼鐵、鋁到光纖、造船和其他領域的行業產能過剩問題。


　　「拜登計劃」還主張對抗外國竊取美國智慧財產權的努力，包括網路攻擊、強制性技術轉讓和人才培養。為了反擊外國政府支持的網路間諜活動，拜登主張回歸奧巴馬-拜登政府談判達成的2015年中美反網路攻擊協議，但如果此類網路間諜活動不受到遏制，拜登將提出明確的要求和具體後果，並將對那些竊取美國技術的中國公司建立新的制裁機構，以阻止其進入美國市場和金融體系。


　　基於工會對民主政治、經濟穩定和建立美國產品市場的重要性，拜登提出任何貿易協議都應該反映支持美國和每個貿易夥伴中強大而獨立的工會，並積極推動制定強有力的勞工條款，除非有這些條款，否則不簽署協議。


　　重建美國供應鏈


　　在《拜登計劃重建美國供應鏈和確保美國不會面臨關鍵設備的未來短缺》的政策中，拜登陣營提出針對新冠病毒大流行實施根本性改革，將一系列關鍵產品的生產轉移回美國本土，創造新的就業機會，並保護美國供應鏈免受國家安全威脅。


　　拜登團隊認為，雖然醫療用品和設備是最緊迫的需求，但美國需要彌補一系列供應鏈漏洞，包括能源和電網彈性技術、半導體、關鍵電子技術和相關技術、電信基礎設施以及關鍵原材料。


　　拜登將與國會和直接監管機構合作，要求企業制定計劃以解決關鍵產品的潛在供應鏈中斷問題。在美國製造、分銷和使用指定關鍵產品的公司，必須定期確認潛在的供應鏈漏洞並制定解決方案。為了保護重要的基礎設施和供應，他將有針對性地限制從中國和俄羅斯等國家進口的商品。


　　拜登認為他與特朗普策略的最大不同之處是主張與盟國合作以保護各國的供應鏈，並為美國出口開拓新市場，使得任何美國盟友都不必依賴中國和俄羅斯等國家的重要供應。


　　美國製造商依靠鈷、銅、石墨、錫等原材料製造一系列產品，但外國政府有時會採取措施，使美國企業不易取得這些材料。例如，中國向美國生產商得到的原材料徵稅，卻允許中國本土企業以成本價獲取材料，這使美國企業處於不利地位。拜登聲稱將使美國製造商有權以與外國公司相同的價格購買關鍵材料。


　　拜登指責特朗普的政策導致了更多的離岸生產、美國製造業的衰退以及脆弱的美國供應鏈。拜登團隊稱，儘管共和黨人已經警告了美國醫療供應鏈的漏洞，一份共和黨的報告稱中美醫療技術貿易關係是「美國長期的脆弱性」，一位中國學者在2019年一次中國政治會議上建議中國可以將其對醫療供應鏈的控制作為槓桿，但在特朗普領導下，藥品進口從2016年的920億美元躍升至2019年的1276億美元，增長了近40％。


　　拜登指責特朗普政府忽略了這些風險，甚至拆除了國家安全委員會的大流行病部門，並在2018年大幅削減了疾病預防控制中心的資金。在疫情早期的幾個月中，特朗普政府拒絕建立個人防護設備和其他必要醫療設備的庫存，並延遲使用《國防生產法》之類的工具來增加美國所需設備的製造。


　　可持續計劃政策


　　《建立現代、可持續的基礎設施和公平的清潔能源未來的拜登計劃》指出，中國有望在電動汽車生產方面在全球市場份額上超過美國，達到美國的四倍。


　　按照《確保美國工人在全美製造未來的計劃》中的要求，拜登將利用聯邦政府的所有槓桿，從購買力、研發、稅收、貿易和投資政策中扭轉這一趨勢，使美國成為電動汽車及其輸入材料和零件製造的全球領導者。


　　拜登承諾在他的第一個任期內進行2兆美元的加速投資，建立現代基礎設施，利用美國發明的技術來定位美國汽車業，到2035年實現無碳電力部門，對建築物的能源效率進行重大投資，包括完成400萬次改造和建造150萬套新的可持續環保房屋。


　　打壓中國是選戰的「制勝法寶」？


　　特朗普把打壓中國作為選戰的制勝法寶，拜登在過招的過程中勢必加大籌碼。目前看來，拜登應對《中國製造2025》的策略似乎不是直接打壓，而是增強美國的競爭力，包括對於研發的經費投入和政策支持。但這是否會成為一個《美國製造2025》的版本？這些美好的競選承諾是否能夠兌現？這不但是拜登個人或團隊執行力的問題，也要看民主黨是否能奪下參議院（見《美國股市希望誰贏得總統大選？》），還有美國如何在疫情威脅下克服兩黨政治的缺陷和社會的分裂，又如何在經濟和創新領域裡與中國的「舉國模式」公平競爭，這些都是懸而未決的問題。


　　那麼，中國傾向於希望哪個候選人入主白宮？是特朗普的缺乏原則更可怕，還是拜登的系統性更可怕？《環球時報》總編輯胡錫進不只一次反駁特朗普的「中國希望瞌睡喬當選論」：「正相反，中國的網民們很希望你連任。因為你能讓美國變得古怪，讓世界討厭，促使中國團結，還能讓國際新聞像喜劇一樣好玩兒。中國網友都叫你『川建國』，就是幫著建設中國的意思。」


　　我不知道胡錫進的這番喊話是不是故意說反話，但至少在某些國內的評論家眼裡，特朗普動輒讓美國在世界組織中缺席，給了中國施展其影響力的切口。從這個角度來講，拜登比特朗普難纏。特朗普雖然不講原則，表面上不可捉摸，但他大抵是可以做交易的對手（雖然在新冠疫情和博爾頓新書爆料後這個意願可能降低）。而且如果在他領導下，美國因疫情而國力受重創，這將對中國有利。


　　許多拜登以前的助理表示，不要過度依賴拜登過去在奧巴馬政府下執行的對華政策作為未來導向，因為如果拜登入主白宮，他將在2021年面對的中國，與奧巴馬政府十年前所面對的中國截然不同。而我認為，就中國議題而論，拜登所在的美國，也將與十年前奧巴馬面對的美國截然不同。


　　雖然蓬佩奧試圖鎖定中美之間的冷戰基調，寄望無論誰擔任2021年總統這都無法迴轉。但拜登的最高外交政策顧問托尼•伯林根主張特朗普打壓中國的政策收效甚微。他認為拜登作為總統首先會強調，在應對中國的挑戰時，這既關乎中國，也關乎美國本身。


　　伯林根認為拜登將會把重點放在美國本身的競爭力，振興和確立美國的民主和價值觀，加強美國的聯盟和夥伴關係，從強勢地位來與中國相處。


　　因為儘管目前民調顯示雖然兩黨都有反中傾向，但共和黨人的反中意識仍然遠超民主黨人。我認為，只要拜登不在周圍環繞一批對華鷹派，在他的領導下，「脫鉤」的概念會遜於「重新定位的交往」。至於拜登曾經數次會見習近平，看起來豐富的外交政策經驗，是否能扭轉中國人的看法（認為特朗普當選總統是美國衰落的又一跡象），重新定義中美互動的旋律，這要看他上台後的實際表現。


　　拜登最大的挑戰是，他的中國策略並未濃縮為簡單易記的口訣，因此在公眾心目中難以形成具體的印象。拜登在8月6日表示，他當選後將取消特朗普對進口的中國商品加徵的關稅，因為這是對美國消費者和企業的徵稅。特朗普競選團隊立即攻擊拜登「將在貿易方面向中國投降」。為了顯示這不是對中國示軟，拜登的助手連忙澄清說，拜登「將在上任後重新評估關稅」。


　　因此，拜登的中國策略如何在慌亂的選舉年佔據選民的心智，將是他能否入主白宮的關鍵。